วันอาทิตย์, ธันวาคม 15, 2019
Home > Cover Story > อาเซียนกับความหวัง RCEP จุดเปลี่ยนผ่านยุทธศาสตร์มหาอำนาจ

อาเซียนกับความหวัง RCEP จุดเปลี่ยนผ่านยุทธศาสตร์มหาอำนาจ

แม้ว่าการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 35 (ASEAN Summit 35th) ซึ่งประเทศไทยรับหน้าที่เป็นประธานและเจ้าภาพการประชุมจะปิดฉากลงไปแล้วตั้งแต่เมื่อช่วงต้นเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา ท่ามกลางความพยายามของรัฐไทยที่โหมประโคมและมุ่งเน้นสื่อสารความคืบหน้าของการเจรจาความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค The Regional Comprehensive Economic Partnership หรือ RCEP ในฐานะที่เป็นประหนึ่งดัชนีบ่งชี้ถึงความสำเร็จในการประชุมครั้งนี้อย่างขะมักเขม้น

การมุ่งเน้นกับความเป็นไปของ RCEP ของไทยดูจะทำให้ประเด็นแวดล้อมอื่นๆ ของอาเซียนในการประชุมครั้งสำคัญนี้ ไม่ว่าจะเป็นกรณีพิพาทในทะเลจีนใต้ กรณีว่าด้วยผู้ลี้ภัยชาวโรฮิงญา ที่สื่อต่างประเทศให้ความสนใจและนำเสนออย่างต่อเนื่อง หรือแม้แต่ประเด็นความร่วมมือด้านอื่นๆ ถูกกดทับไปจากการรับรู้ของสังคมไทยโดยสิ้นเชิง

ข้อเท็จจริงที่น่าสนใจต่อเนื่องจากกรณีดังกล่าวอีกด้านหนึ่งก็คือ ความพยายามที่จะผลักดันการเจรจาความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (RCEP) ที่ยืดเยื้อยาวนานกว่า 7 ปี เพื่อผนึก 10 ประเทศอาเซียนและพันธมิตร 6 ประเทศที่มีทั้ง จีน เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และอินเดีย ท่ามกลางความผันผวนของเศรษฐกิจโลกจากสงครามการค้า มิได้ดำเนินอยู่บนเส้นทางที่ราบเรียบไร้อุปสรรค

ท่าทีของอินเดีย หนึ่งในสมาชิกของ RCEP ที่ขอเจรจาปรับรายการภาษีบางสินค้าใหม่ในช่วงสรุปผลการเจรจาใน 20 ประเด็นให้ได้ตามกำหนดเวลาเป้าหมาย ทำให้เหลือสมาชิก RCEP เพียง 15 ประเทศเท่านั้นที่พร้อมจะประกาศรับรองผลสรุปการเจรจา และเป็นที่มาของการอ้างถึงความสำเร็จของ RCEP แบบไทยๆ ว่าเป็นไปในลักษณะ 15+1 ที่ระบุว่าอินเดียไม่ได้ถอนตัวจากการเจรจา และไม่จำเป็นต้องเริ่มเจรจาใหม่ทั้งหมด เพียงแต่อินเดียขอเจรจาปรับรายการภาษีบางสินค้าใหม่อีกครั้ง ซึ่งอาจต้องใช้เวลาระยะหนึ่ง

กรณีดังกล่าว ส่งผลให้การลงนามและการบังคับใช้ความตกลง RCEP ซึ่งเดิมกำหนดว่าจะลงนามในช่วงที่มีการจัดประชุมอาเซียนที่เวียดนามในเดือนกุมภาพันธ์-มีนาคม 2563 และจะมีผลบังคับใช้ได้ก็ต่อเมื่อ 1) สมาชิกอาเซียนอย่างน้อย 5 ประเทศ (จาก 10 ประเทศ) และ 2) ประเทศนอกอาเซียนอย่างน้อย 4 ประเทศ (จาก 6 ประเทศ) ให้สัตยาบัน ซึ่งเมื่ออินเดียยังไม่ได้ข้อสรุป ประเด็นที่อาจมีการพิจารณาในลำดับต่อไปอาจต้องหารือว่า จำเป็นต้องปรับจำนวนสมาชิกนอกอาเซียนเหลือ 3 ประเทศในการให้สัตยาบันหรือไม่ เพื่อให้ความตกลงมีผลบังคับใช้

การเจรจาที่ยืดเยื้อของ RCEP สะท้อนให้เห็นถึงผลประโยชน์ที่ไม่ลงตัวระหว่างสมาชิกแต่ละประเทศ ซึ่งข้อกังวลหลักสำหรับอินเดีย ที่ทำให้ RCEP ไม่สามารถนำไปสู่บทสรุปได้อยู่ที่ประการแรก ปัจจุบันอินเดียประสบภาวะขาดดุลการค้ากับสมาชิก RCEP อีก 15 ประเทศ รวมประมาณ 1 แสนล้านเหรียญสหรัฐ ซึ่งในจำนวนนี้กว่าร้อยละ 50 เป็นการขาดดุลการค้ากับจีน ซึ่งการเปิดตลาดสินค้าภายใต้กรอบ RCEP อาจทำให้สินค้าจากจีน รวมถึงสินค้าที่มีต้นทุนต่ำกว่าจากประเทศอื่นๆ ทะลักเข้าสู่ตลาดอินเดีย ไม่ว่าจะเป็นสินค้าในกลุ่มยานยนต์และยานยนต์ไฟฟ้าจากจีน ผลิตภัณฑ์นมจากนิวซีแลนด์ ยางพาราจากอินโดนีเซีย มาเลเซีย ซึ่งย่อมส่งผลกระทบต่อเกษตรกร ผู้ประกอบการเอสเอ็มอี และกลุ่มผู้ผลิตรถยนต์ของอินเดียอย่างยากจะเลี่ยง

นอกจากนี้ ประเด็นเป้าหมายของอินเดีย ทั้งการเปิดเสรีธุรกิจบริการ และการเคลื่อนย้ายแรงงานทักษะสูงด้านคอมพิวเตอร์มายังอาเซียน รวมถึงการเปิดตลาดข้าวบาสมาติอินเดีย มายังฟิลิปปินส์ และอินโดนีเซียก็ยังไม่ได้รับการตอบรับ เพราะในอาเซียนมีประเทศผู้ส่งออกข้าวที่เข้มแข็งอย่างเวียดนามปกป้องประโยชน์ของแต่ละฝ่ายอยู่

ขณะที่ประเด็นสำคัญสุดท้าย อยู่ที่กรอบระยะเวลาในการลดภาษีสินค้าหลังจากได้ข้อสรุป RCEP จากที่ได้กำหนดว่าจะทยอยลดภาษีระหว่างกันเป็นร้อยละ 0 ในกรอบระยะเวลา 10 ปี ว่าจะเริ่มนับจากปีใด โดยกรณีที่ว่านี้ อินเดียกังวลว่าหากเริ่มนับเวลาลดภาษีจากปีที่เริ่มเจรจา ในปี 2013 เท่ากับเหลือเวลาอีกเพียง 4 ปี ที่ภาษีจะกลายเป็นร้อยละ 0 ในปี 2023 ซึ่งทางอินเดียจะปรับตัวไม่ทัน จึงต้องการให้เริ่มนับจากปีที่ได้ข้อสรุปการเจรจา 2019 เพื่อช่วยยืดเวลาปรับตัวให้ยาวนานออกไป

แรงกดดันที่ท่วมทับอินเดียในการเจรจาในกรอบของ RCEP ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะกับท่วงทำนองในการเจรจากับประเทศสมาชิกอื่นๆ อีก 15 ประเทศเท่านั้น หากยังต้องเผชิญกับแรงต้านจากกลุ่มผลประโยชน์ในประเทศไม่ว่าจะเป็นเกษตรกร ผู้ประกอบการ SMEs รวมถึงกลุ่มบริษัทผู้ประกอบการยานยนต์ของอินเดียที่มีท่าทีคัดค้านอย่างหนัก ซึ่งบทสรุปภายใต้กรอบความร่วมมือ RCEP อาจทำให้รัฐบาลอินเดีย ต้องกำหนดมาตรการเยียวยาภายใน ในรูปแบบกองทุนเพื่อช่วยเหลือกลุ่มผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบอีก

การเดินไปข้างหน้าของความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจในระดับภูมิภาค หรือ RCEP โดยปราศจากอินเดียในลักษณะที่เป็นอยู่ในขณะนี้ย่อมไม่ใช่สิ่งพึงประสงค์ของประเทศสมาชิก RCEP โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับอินเดียที่มีความคาดหวังและให้ความสำคัญกับภูมิภาคอาเซียนในฐานะที่เป็นส่วนสำคัญในวิสัยทัศน์และนโยบายอินโด-แปซิฟิก ที่อินเดียพยายามผลักดันและเป็นยุทธศาสตร์ในการดำเนินความสัมพันธ์ด้านการต่างประเทศของอินเดียในระยะถัดจากนี้

การขาดหายไปของอินเดียในกรอบเจรจา RCEP ในห้วงเวลาขณะนี้ ในด้านหนึ่งได้สร้างความกังวลและก่อให้เกิดความสั่นคลอนในสมการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในภูมิภาคไม่น้อยเลย เพราะการมีอินเดียเข้าร่วมอยู่ในกรอบของ RCEP นอกจากจะทำให้ RCEP มีมูลค่าเชิงยุทธศาสตร์เพิ่มขึ้นแล้ว ในอีกมิติหนึ่งยังเป็นการช่วยถ่วงดุล จีน ซึ่งเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจอันดับสองของโลก และทำให้การมีอินเดียเป็นส่วนหนึ่งของ RCEP มีความสำคัญ และแน่นอนว่าเป็นสิ่งที่สมาชิก RCEP อีกหลายประเทศประสงค์ให้เกิดขึ้น เพื่อสร้างสมดุลในความสัมพันธ์นี้

ประเด็นว่าด้วยการดึงอินเดียกลับมาสู่กรอบการเจรจา RCEP ให้ได้ กลายเป็นประเด็นสำคัญไม่เฉพาะกับอาเซียนเท่านั้น หากแต่ยังมีผลอย่างมากต่อไทย เพราะอินเดียมีความสำคัญในฐานะที่เป็นตลาดที่มีโอกาสในการขยายตัว โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศคู่ค้าอื่นๆ ในกรอบของ RCEP ทั้งจีนและญี่ปุ่น ที่ไม่ได้ให้สิทธิประโยชน์เพิ่มขึ้นไปจากสิทธิประโยชน์ที่ได้รับอยู่แล้วในกรอบของ อาเซียน-จีน และอาเซียน-ญี่ปุ่น การมีอินเดียเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งใน RCEP จึงอาจเป็นการเพิ่มโอกาสทางการค้าระหว่างกันที่สามารถสร้างมูลค่าเพิ่มได้อีกมหาศาล

ขณะที่บทบาทของสหรัฐอเมริกา ซึ่งอยู่ในฐานะที่เป็นประเทศนอกกลุ่ม RCEP ที่ไม่ได้รับประโยชน์จากกรอบการเจรจานี้แล้ว การถอยห่างออกไปจากภูมิภาคอาเซียนด้วยการส่งเพียงที่ปรึกษาด้านความมั่นคงแห่งชาติ เป็นตัวแทนในฐานะทูตพิเศษมาเข้าร่วมประชุมสุดยอดอาเซียน ทำให้สหรัฐอเมริกาอยู่ในภาวะสุ่มเสี่ยงไม่น้อย แม้จะมีพื้นที่ของการประชุม “อินโด-แปซิฟิก บิสซิเนส ฟอรัม” ให้แสดงบทบาทแต่นั่นก็อาจจะช้าและน้อยเกินไปกับสถานภาพในอนาคตของสหรัฐอเมริกาในภูมิภาคนี้

ความชะงักงันของการเจรจา RCEP แม้ในด้านหนึ่งจะอยู่บนฐานของข้อเท็จจริงที่ว่าสมาชิกแต่ละประเทศอาจไม่ได้รับผลกระทบอะไรเพิ่มขึ้นมากนัก เพราะ RCEP ไม่ใช่แก้วสารพัดนึกหรือยาวิเศษที่จะมาเยียวยาแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าทางเศรษฐกิจที่อาเซียนและประเทศคู่เจรจากำลังเผชิญอยู่ในขณะนี้ได้ และภายหลังการเจรจาลงนาม RCEP สำเร็จเสร็จสิ้น ยังต้องทอดเวลาออกไปอีกระยะหนึ่งตามเงื่อนไขการให้สัตยาบัน

กระนั้นก็ดี ความเป็นไปของ RCEP ไม่ว่าจะเกิดขึ้นช้าหรือเร็วจากช่วงเวลานับจากนี้ ดูเหมือนว่าประเทศที่พร้อมจะเก็บรับประโยชน์ในสัดส่วนที่มากกว่าสมาชิกรายอื่นๆ จากกรอบเจรจาที่ว่านี้ ดูจะเป็นอื่นไปไม่ได้หากไม่ใช่ จีน ซึ่งนอกจากจะได้เปรียบในเชิงขนาดของเศรษฐกิจแล้ว ยังสามารถผูกโยงอาเซียนและ RCEP เข้าไปเป็นส่วนหนึ่งในนโยบายทางเศรษฐกิจว่าด้วยเส้นทางสายไหมใหม่แห่งศตวรรษที่ 21 หรือ One Belt One Road ที่นับเป็นกรอบโครงทางยุทธศาสตร์และนโยบายต่างประเทศของจีนไปอย่างลงตัว และสอดรับกับยุทธศาสตร์อาเซียน-จีน 2030 ที่ หลี่ เค่อเฉียง นายกรัฐมนตรีจีน ได้นำเสนอบนเวทีการประชุมอาเซียน-จีนอีกด้วย

ข้อน่าสังเกตจากผลของการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งล่าสุดในประเทศไทย ก่อนที่จะส่งไม้ต่อให้เวียดนามรับเป็นประธานและเจ้าภาพในการจัดประชุมครั้งต่อไป กลายเป็นการเพิ่มโอกาสและความได้เปรียบให้กับเวียดนามไปโดยปริยาย เพราะนอกจากจะมีแนวโน้มที่ RCEP จะบรรลุข้อตกลงและลงนามได้ในการประชุมที่เวียดนามแล้ว

เวียดนามยังโดดเด่นในฐานะที่เป็นขุมทรัพย์ของนักลงทุน เพราะมีทั้งความตกลงที่ครอบคลุมและก้าวหน้าสำหรับหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership : CPTPP) และเอฟทีเอกับสหภาพยุโรป (EVFTA) ยังได้ประโยชน์สหรัฐฯ ให้สิทธิลดภาษีในสนธิสัญญาไมตรีอีกโสตหนึ่ง

ประเด็นว่าด้วยสถานภาพของไทยบนเวทีทางการค้า เศรษฐกิจและการเมืองในระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ที่ผูกความหวังไว้ที่ความสำเร็จของ RCEP ผ่านการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ผ่านมา ดูจะกลายเป็นเพียงสายลมที่พัดผ่าน ขณะที่ข้อเท็จจริงที่เผชิญอยู่เบื้องหน้าก็คือความตกลงเอฟทีเอไทย-อียู และความตกลงในกรอบ CPTPP ยังไม่ได้เริ่มหรือมีความคืบหน้าปรากฏให้ได้จับต้อง ยังถูกสหรัฐอเมริกาตัดสิทธิพิเศษทางภาษีศุลกากร (GSP) สินค้า 573 รายการซ้ำเติมเข้าไปอีก

ภายใต้สมการแห่งดุลยอำนาจของประเทศมหาอำนาจที่แวดล้อมอาเซียน ซึ่งกำลังดำเนินไปในกรอบของ RCEP ดูเหมือนว่า ดุลยภาพภายในของประเทศสมาชิกอาเซียนก็มีความน่าสนใจไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน และนี่อาจถึงเวลาที่ต้องหันมาประเมินตัวเองอย่างตรงไปตรงมาว่า หนทางที่ผ่านมา ไทยได้สร้างหรือสูญเสียโอกาสไปอย่างไร และจะก้าวเดินต่อไปอย่างไรนับจากนี้

ใส่ความเห็น

อีเมลของคุณจะไม่แสดงให้คนอื่นเห็น ช่องที่ต้องการถูกทำเครื่องหมาย *