หนี้สาธารณะ ภาระหนักเศรษฐกิจไทย

ท่ามกลางสถานการณ์ทางเศรษฐกิจของไทย ที่ดูจะไม่มีวี่แววว่าจะมีทิศทางปรับตัวกระเตื้องขึ้นในเร็ววัน ตัวเลขหนี้สาธารณะของไทยกลับปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น จนทำให้หลายฝ่ายสะท้อนความกังวลใจ หากแต่สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กระทรวงการคลัง ยืนยันว่ากรณีดังกล่าวไม่กระทบเศรษฐกิจ เพราะเป็นภาระหนี้ที่นำไปใช้จ่ายในโครงการขนาดใหญ่และช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัว

ท่วงทำนองแห่งความเชื่อมั่นในลักษณะดังกล่าว นำไปสู่ความเคลื่อนไหวล่าสุดว่าด้วยการปรับขึ้นหนี้สาธารณะในปี 2562 อีก 2.3 หมื่นล้านบาทในการประชุมคณะรัฐมนตรีของ คสช. เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ซึ่งส่งผลให้ตัวเลขหนี้สาธารณะไทยไปอยู่ที่ระดับ 1.85 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 43.32 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) จากเดิมที่อยู่ในระดับร้อยละ 42.7 ขณะที่ตัวเลขหนี้สาธารณะคงค้าง ณ สิ้นปีงบประมาณ 2561 อยู่ที่ระดับ 6.833 ล้านล้านบาท

การปรับปรุงแผนการบริหารหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นดังกล่าวนี้ เป็นผลมาจากการดำเนินโครงการต่างๆ เพิ่มเติม ทั้งเงินกู้รถไฟความเร็วสูงไทย-จีน ช่วงกรุงเทพฯ-หนองคาย (ระยะที่ 1 ช่วงกรุงเทพฯ-นครราชสีมา) ของการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) วงเงินลงทุน 3.2 หมื่นล้านบาท และโครงการที่ขอบรรจุเพิ่มเติมขออนุมัติเพิ่มเติมใหม่อีก 6 โครงการ วงเงินทั้งสิ้น 2.8 หมื่นล้านบาท ที่ประกอบด้วยโครงการเงินกู้เพื่อรองรับการดำเนินงานของธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (ธพว.) รวมถึงให้การสนับสนุนด้านการเงินแก่เอสเอ็มอีรายย่อยตามนโยบายรัฐบาล 2.1 หมื่นล้านบาท โครงการพัฒนากำลังคนด้านวิศวกรรมศาสตร์เทคโนโลยีและนวัตกรรม 2.7 พันล้านบาท โครงการจัดซื้อรถโดยสารปรับอากาศใช้เชื้อเพลิงก๊าซธรรมชาติ (เอ็นจีวี) 489 คัน จำนวน 1.9 พันล้านบาท

ขณะเดียวกัน รัฐบาล คสช. ยังอนุมัติให้รัฐวิสาหกิจ 4 แห่ง ที่มีสัดส่วนความสามารถในการหารายได้เทียบกับภาระหนี้ของกิจการ ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด ทั้งการเคหะแห่งชาติ การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) และ รฟท. สามารถกู้เงินใหม่และบริหารหนี้ภายใต้การปรับปรุงแผนการบริหารหนี้สาธารณะอีกด้วย

ข้อเท็จจริงที่น่าสนใจประการหนึ่งก็คือ การก่อหนี้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ จำเป็นต้องตระหนักถึงความสำคัญทั้งในมิติของคุณภาพหนี้และการใช้จ่าย การก่อหนี้ที่ดีจึงต้องทำให้เกิดรายได้ในอนาคต และสร้างศักยภาพของประเทศ คน และองค์กรในระยะยาว ซึ่งการก่อหนี้ในเรื่องการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ตลอดจนมาตรการต่างๆ ที่ผ่านมาของรัฐนั้น จึงต้องประเมินว่าเป็นการก่อหนี้ที่มีคุณภาพและสามารถขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้เติบโตได้อย่างยั่งยืนในอนาคตอย่างที่มุ่งหวังหรือไม่

ตลอดเวลาที่ผ่านมา กลไกภาครัฐพยายามอธิบายและยืนยันว่า หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นสูงอย่างต่อเนื่องจะไม่กระทบต่อภาพรวมทางเศรษฐกิจ เพราะนอกจากจะดำเนินไปเพิ่มโครงการลงทุนขนาดใหญ่ซึ่งช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัวแล้ว ตรรกะวิธีในความคิดคำนึงของกลไกรัฐยังอยู่ที่สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อยอดผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ที่ยังอยู่ต่ำกว่าเกณฑ์ร้อยละ 60 และจีดีพีมีอัตราการเติบโตสอดคล้องกับจำนวนหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้น

ประเด็นที่น่าสนใจในกรณีของตัวเลขการเติบโตขึ้นของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) และหนี้สาธารณะไทย ประการหนึ่งอยู่ที่ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา รัฐบาล คสช.ได้แก้ไขพระราชบัญญัติบริหารหนี้สาธารณะ ซึ่งมีสาระสำคัญในการแก้ไขกฎหมายนี้อยู่ที่การแก้ไขคำจำกัดความของหนี้สาธารณะใหม่ให้หมายถึงหนี้ที่กระทรวงการคลังเข้าไปบริหารจัดการได้เท่านั้นที่นับเป็นหนี้สาธารณะ ส่วนหนี้ที่กระทรวงการคลังเข้าไปบริหารไม่ได้ไม่ถือว่าเป็นหนี้สาธารณะ

การแก้ไขคำจำกัดความดังกล่าว ส่งผลให้หนี้ในส่วนของธนาคารแห่งประเทศไทยที่เกิดจากการดูแลค่าเงินและเงินกู้ จำนวน 4 ล้านล้านบาท ไม่ถูกนับรวมเป็นหนี้สาธารณะตามนิยามของพระราชบัญญัติ บริหารหนี้สาธารณะที่แก้ไขในปี 2560 โดยถือว่ากระทรวงการคลังไม่ได้เข้าไปเกี่ยวข้องกับหนี้ของ ธปท. เพราะเป็นเรื่องเกี่ยวกับนโยบายการเงินที่ ธปท. ต้องบริหารรับผิดชอบ ซึ่งการแก้ไขคำจำกัดความหนี้สาธารณะใหม่ จะไม่นับรวมหนี้ของ ธปท. เป็นหนี้สาธารณะ เพราะถือว่ากระทรวงการคลังไม่มีอำนาจเข้าไปบริหารจัดการ

ความย้อนแย้งในกรณีว่าด้วยการแก้ไขคำจำกัดความดังกล่าว อีกประการหนึ่งยังอยู่ที่ ที่ผ่านมาธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้แก้ไขกฎหมายว่า ธปท. เป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ไม่ใช่หน่วยงานราชการ และไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ ซึ่งการเป็นหน่วยงานของรัฐทำให้ต้องนับหนี้ของ ธปท. ที่มีอยู่ 4 ล้านล้านบาท เป็นหนี้สาธารณะด้วย ซึ่งจะทำให้ยอดหนี้สาธารณะในระบบปัจจุบันยังอยู่ที่ระดับ 6.8 ล้านล้านบาท ทะยานขึ้นเป็น 10-11 ล้านล้านบาท อย่างที่ควรจะเป็นฐานของการคำนวณในช่วงที่ผ่านมาก่อนการปรับแก้พระราชบัญญัติบริหารหนี้สาธารณะเมื่อปี 2560

ข้อน่าสังเกตจากกรณีที่ว่านี้ ก็คือ หนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งถูกตัดออกจากข้อกำหนดนิยามว่าด้วยหนี้สาธารณะนั้น ในความเป็นจริงก็ยังเป็นจำนวนหนี้ที่รัฐบาลไทยและสังคมไทยต้องรับผิดชอบอยู่เช่นเดิม และทำให้การเคลื่อนไหวของกลไกรัฐในการแก้ไขพระราชบัญญัติบริหารหนี้สาธารณะเมื่อปี 2560 ได้รับการวิจารณ์และประเมินว่าเป็นเพียงการปรับแต่งวาทกรรมเพื่อผลทางบัญชีในการคำนวณตัวเลขสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อยอดผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) เพื่อให้ภาพรวมของการบริหารหนี้สาธารณะของประเทศอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลัง ที่มีสัดส่วนหนี้สาธารณะไม่เกินร้อยละ 60 ของจีดีพีเท่านั้น

ขณะเดียวกันกรณีว่าด้วยการคำนวณผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ในช่วงหลังจากการเข้ามายึดและครองอำนาจของรัฐบาล คสช. นับตั้งแต่ปี 2557 ยังปรากฏข้อเท็จจริงว่า สำนักเศรษฐกิจการคลัง ได้ปรับเปลี่ยนวิธีคำนวณ GDP ใหม่ ด้วยการคำนวณแบบลูกโซ่ จากเดิมที่ใช้คำนวณแบบราคาคงที่ นอกจากนี้ยังได้เพิ่มจำนวนกิจกรรมทางเศรษฐกิจอื่นๆ ที่ไม่เคยคิดรวมใน GDP มาก่อน ทำให้ตัวเลข GDP มีการปรับตัวเพิ่มขึ้นมา โดยที่ฐานของเศรษฐกิจที่แท้จริงไม่ได้มีการปรับตัวเพิ่มขึ้นหรือสะท้อนภาพที่สอดรับกันเลย

จริงอยู่ที่ว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะในระดับร้อยละ 60 ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) อาจจะเป็นระดับที่เหมาะสมในระดับสากลและหลายประเทศต่างใช้การกำหนดสัดส่วนดังกล่าว ซึ่งเพียงพอที่จะสนับสนุนการเติบโตของเศรษฐกิจได้ในระยะต่อๆ ไป โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่รัฐบาลยังจำเป็นต้องดำเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัว เพื่อรองรับการลงทุนในโครงการโครงสร้างพื้นฐานด้านเศรษฐกิจและสังคม และเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

ขณะที่พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ซึ่งมีผลบังคับใช้แล้ว ได้กำหนดสัดส่วนทางการเงินต่างๆ เพื่อใช้เป็นกรอบในการบริหารหนี้สาธารณะ โดยสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีได้ถูกกำหนดไว้อย่างชัดเจน ซึ่งแตกต่างจากเดิมที่กำหนดเป็นเพียงกรอบความยั่งยืนทางการคลังเพื่อเป็นแนวปฏิบัติเท่านั้น และยังมีการกำหนดสัดส่วนทางการเงินอื่นๆ เพื่อเป็นการรักษาวินัยทางการคลัง ให้เป็นไปอย่างรอบคอบ คำนึงถึงความคุ้มค่า ความสามารถในการชำระหนี้ และเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ซึ่งจะส่งผลให้ประเทศไทยเกิดความยั่งยืนทางการคลัง

หากแต่การรักษาวินัยทางการคลังที่เอื้ออำนวยต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ และสามารถรองรับปัจจัยเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น ย่อมไม่ได้เกิดขึ้นท่ามกลางมายาภาพและการปรุงแต่งตัวเลขในเชิงเทคนิควิธี โดยละเลยข้อเท็จจริงพื้นฐาน เพราะนั่นอาจทำให้หนี้ของประเทศซึ่งถูกซุกอยู่ใต้พรมในฐานะที่ไม่ได้รับการเปิดเผยว่าเป็นหนี้สาธารณะ กลายเป็นภาระหนักต่อสุขภาพทางเศรษฐกิจและสังคมไทย อย่างที่ไม่อาจกลับไปแก้ไขได้ในอนาคต