พลังงานทดแทน ภาระหรือตัวช่วย?

ข่าวการส่งสัญญาณทบทวนนโยบายพลังงานทั้งระบบของ ศิริ จิระพงษ์พันธ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ซึ่งเข้ารับตำแหน่งเมื่อปลายปี 2560 ที่ผ่านมา ในด้านหนึ่งได้ส่งแรงสั่นสะเทือนต่ออุตสาหกรรมพลังงานทดแทน ที่ก่อนหน้านี้ได้รับการคาดหมายว่าจะเป็นธุรกิจที่เติบโตอย่างรวดเร็วจากผลการส่งเสริมของภาครัฐให้ต้องตกอยู่ในภาวะชะงักงันไปโดยปริยาย

ขณะเดียวกันกรณีดังกล่าวยังเป็นภาพสะท้อนวิถีทางความคิดว่าด้วยพลังงานของรัฐไทย ที่น่าจับตามองอย่างยิ่งว่า นิยามของพลังงานทดแทนในทัศนะของกลไกผู้กำหนดนโยบายประเมินพลังงานทดแทนในฐานะที่เป็นทางเลือกตัวช่วย หรืออยู่ในฐานะที่เป็นภาระต่อทิศทางการพัฒนาประเทศอย่างไร

ความกังวลใจที่เกิดขึ้นกับผู้ลงทุนในโครงการพัฒนาโรงไฟฟ้าและพลังงานทดแทน เป็นผลมาจากข่าวการระงับการรับซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าพลังงานทดแทนทั้งจากโรงไฟฟ้าขยะ โรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน พลังงานทดแทน พลังงานลม พลังงานแสงอาทิตย์ ที่ก่อนหน้านี้ได้รับการส่งเสริมในฐานะที่เป็นโรงไฟฟ้าที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมและพลังงานสะอาด ภายใต้เหตุผลที่ว่าราคาการรับซื้อไฟฟ้าจากแหล่งผลิตพลังงานทดแทนเหล่านี้ไม่ควรจะอยู่ในอัตราที่สูงกว่าราคาไฟฟ้าจากแหล่งผลิตพลังงานหลัก และไม่ควรเป็นภาระต่อประเทศ

กระทรวงพลังงานยังระบุด้วยว่า สถานการณ์ด้านพลังงานของไทยไม่ได้อยู่ในภาวะขาดแคลนไฟฟ้า และมีไฟฟ้าเพียงพอที่จะรองรับกับความต้องการใช้พลังงานในช่วงระยะเวลา 5 ปีข้างหน้า จึงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน ที่เป็นโครงการใหม่ๆ ทั้งในรูปแบบโครงการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายเล็ก (SPP) และโครงการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายเล็กมาก (VSPP) เพิ่มเติม

ข้อมูลจากกระทรวงพลังงานระบุว่า ในปี 2560 ที่ผ่านมา มีโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนเข้าสู่ระบบ 7,529 เมกะวัตต์ จากผู้ประกอบการ 7,083 ราย แบ่งเป็นโรงไฟฟ้าขยะชุมชน 189 เมกะวัตต์ โรงไฟฟ้าชีวมวล 3,202 เมกะวัตต์ โรงไฟฟ้าชีวภาพ 377 เมกะวัตต์ โรงไฟฟ้าพลังน้ำ 25 เมกะวัตต์ โรงไฟฟ้าพลังลม 614 เมกะวัตต์ และโรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ 3,025 เมกะวัตต์

อย่างไรก็ตาม เมื่อนับรวมพลังงานหมุนเวียนที่มีสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (PPA)แล้ว และได้รับการตอบรับซื้อไฟฟ้าแล้วแต่ยังไม่มี PPA จะมีพลังงานหมุนเวียนเข้าระบบในอนาคตทั้งหมด 9,303 เมกะวัตต์ จากผู้ประกอบการ 7,232 ราย ส่วนในปี 2561 คาดว่าจะมีโรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนจากผู้ประกอบการรายเล็กมาก (VSPP) เข้าระบบประมาณ 269 เมกะวัตต์

ซึ่งปัจจุบันการผลิตไฟฟ้าพลังงานทดแทนมีผลกระทบต่อค่า Ft อยู่ที่ระดับ 25 สตางค์ต่อหน่วย และคาดว่าในปี 2561 จะกระทบค่า Ft ในระดับ 27-28 สตางค์ต่อหน่วย เพราะมีโรงไฟฟ้าพลังงานทดแทนเข้าระบบมากขึ้น

ฐานความคิดและตรรกะวิธีของหน่วยงานที่กำกับดูแลนโยบายด้านพลังงานยังประกอบส่วนด้วยความเชื่อที่ว่า โครงการลงทุนเพื่อผลิตไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียนใหม่ๆ ที่อาจต้องชะลอออกไปจากผลของการทบทวนนโยบายนี้ ไม่ได้ก่อให้เกิดความสูญเสียโอกาสจากการลงทุนและกระตุ้นเศรษฐกิจ หากแต่ในทางกลับกัน การลงทุนที่จะเป็นภาระต่อผู้บริโภคก็ไม่ควรได้รับการสนับสนุน

ข้อเท็จจริงที่น่าสนใจจากการปรับเปลี่ยนในเชิงนโยบายด้านพลังงานในครั้งนี้ เกิดขึ้นในห้วงเวลาที่คาบเกี่ยวกับความพยายามในการผลักดันให้มีการก่อสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินในภาคใต้ ทั้งที่จังหวัดกระบี่ ด้วยกำลังการผลิต 800 เมกะวัตต์ และที่อำเภอเทพา จังหวัดสงขลา กำลังการผลิตรวม 2,000 เมกะวัตต์ ก่อนที่จะมีการลงนามในข้อตกลงร่วมกับ “เครือข่ายปกป้องสองฝั่งทะเลกระบี่-เทพา ยุติโรงไฟฟ้าถ่านหิน” เพื่อให้เริ่มกระบวนการ “การศึกษาผลกระทบเชิงยุทธศาสตร์ (SEA)” ซึ่งอาจหมายถึงการชะลอโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าทั้ง 2 แห่งนี้ออกไปด้วย

ความแหลมคมของการปรับเปลี่ยนนโยบายพลังงานที่เกิดขึ้นนี้ ไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในมิติของความสับสนสำหรับผู้ประกอบการโรงไฟฟ้าพลังงานทดแทนที่จะมีขึ้นในอนาคตเท่านั้น หากแต่ข้อเท็จจริงที่สำคัญยิ่งไปกว่านั้นก็คือ ภายใต้ “แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าประเทศไทย พ.ศ. 2558-2579” (Thailand Power Development Plan: PDP ฉบับปี 2015) หรือ PDP2015 ซึ่งเป็นแผนแม่บทในการจัดหาพลังงานไฟฟ้าในระยะยาวในกรอบเวลา 20 ปี ดำเนินไปบนพื้นฐานของข้อมูลและข้อเท็จจริงอย่างไรกันแน่

ก่อนหน้านี้ประเด็นว่าด้วยการส่งเสริมพลังงานทดแทนและพลังงานหมุนเวียนที่ระบุอยู่ในแผนพัฒนาพลังงาน PDP2015 ได้กล่าวถึงการเพิ่มไฟฟ้าที่มาจากพลังงานหมุนเวียนทุกปี แต่ปรากฏว่า พลังงานหมุนเวียนกลับไม่เติบโตขึ้น ซึ่งทำให้เกิดกระแสวิพากษ์ว่า ในด้านหนึ่งเป็นเพราะกระทรวงพลังงานให้น้ำหนักกับถ่านหินมากกว่า

ขณะเดียวกัน กลุ่มผู้คัดค้านการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินในภาคใต้ยังระบุด้วยว่า ท่ามกลางศักยภาพของพลังงานทดแทนในภาคใต้ที่มีมากถึงระดับ 100 เมกะวัตต์ แต่ภาครัฐรับซื้อไฟฟ้าที่มาจากพลังงานหมุนเวียนเพียง 40 เมกะวัตต์ และเมื่อมีการทบทวนการรับซื้อพลังงานทดแทนเหล่านี้เช่นในปัจจุบัน โอกาสที่จะทำให้การเติบโตของพลังงานทดแทนที่เคยได้รับการจัดวางไว้เป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศอยู่ในภาวะตีบตันยิ่งขึ้นไปอีก

หลักวิธีคิดและเบื้องหลังของการปรับเปลี่ยนนโยบายการรับซื้อไฟฟ้าจากแหล่งผลิตพลังงานทดแทนของกระทรวงพลังงานดังกล่าว อยู่บนฐานของความพยายามที่จะชะลอราคาค่าไฟฟ้าทั้งประเทศซึ่งปัจจุบันอยู่ที่ระดับราคาเฉลี่ยที่ 3.80 บาทต่อหน่วยไม่ให้ขยับไปสู่ระดับราคา 5 บาทต่อหน่วยในปี 2579 ที่ได้รับการประเมินไว้ตาม PDP 2015 โดยปัจจุบันการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) จำหน่ายไฟฟ้าให้การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (PEA) และการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) ที่ระดับประมาณ 2.60 บาทต่อหน่วย ซึ่งหมายความว่าผู้ประกอบการจะต้องเลือกหาเชื้อเพลิงผลิตไฟฟ้าพลังงานทดแทนที่มีต้นทุนต่ำลง หรือเป็นไปได้ในเชิงพาณิชย์มากขึ้น

แนวทางดังกล่าวนี้ ได้รับการประเมินจากกระทรวงพลังงานว่ามีความเป็นไปได้ โดยหยิบยกการประมูลรับซื้อไฟฟ้าพลังงานทดแทนแบบผสมผสานจากผู้ประกอบการรายเล็กแบบสัญญาเสถียร หรือ SPP Hybrid Firm ในช่วงที่ผ่านมา ซึ่งผู้ประกอบการบางรายสามารถเสนอขายไฟฟ้าราคาต่ำสุดได้ถึง 1.85 บาทต่อหน่วย ซึ่งต่ำกว่าราคาต้นทุนการผลิตไฟฟ้าของโรงไฟฟ้าที่ใช้เชื้อเพลิงหลักและสูงสุดที่ระดับ 3 บาทต่อหน่วย

ภายใต้การปรับเปลี่ยนท่าทีและนโยบายในการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานทดแทนในมิติที่ว่านี้ ในด้านหนึ่งจึงเป็นประหนึ่งการส่งสัญญาณเตือนไปยังผู้ประกอบการโรงไฟฟ้าทดแทนและพลังงานหมุนเวียนให้ได้ตระหนักถึงการแข่งขันด้านราคาที่จะเกิดขึ้นจริง ไม่ใช่ยึดโยงที่จุดเน้นว่าด้วยการเป็นเพียงพลังงานสะอาดที่อาจไม่คุ้มค่าการลงทุนในเชิงธุรกิจหรือพาณิชยกรรม แต่ได้รับประโยชน์จากการส่งเสริมของรัฐเท่านั้น

จริงอยู่ที่ว่าพลังงานทดแทนและพลังงานหมุนเวียนอาจให้ภาพของการเป็นทางรอดทางเลือกในความมั่นคงด้านพลังงาน แต่ในขณะเดียวกันผู้ประกอบการพลังงานทดแทนเหล่านี้ต้องสามารถแสวงหาวิธีการในการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตไฟฟ้า ที่พร้อมจะก้าวขึ้นมาเป็นตัวช่วยหรือทางเลือกใหม่ด้านพลังงาน ไม่ใช่ในฐานะที่เป็นผู้ประกอบการที่ดำเนินธุรกิจไปพร้อมกับการเพิ่มภาระให้กับผู้บริโภคในระยะยาว

บางทีประเด็นปัญหาสำคัญว่าด้วยพลังงานทดแทน รวมถึงทิศทางการพัฒนาด้านพลังงานของไทยเพื่อความมั่นคง และยั่งยืน อาจต้องย้อนกลับไปพิจารณาที่แผนแม่บทว่าด้วยการพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าประเทศไทย พ.ศ. 2558-2579 (Thailand Power Development Plan: PDP ฉบับปี 2015) หรือ PDP2015 ว่าแท้จริงแล้วตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงและกำหนดทิศทางการก้าวไปข้างหน้านับจากนี้อย่างไร