ความพยายามของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ที่จะตอบสนองความพึงพอใจให้กับสมาชิกกองทุน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของผลตอบแทนการลงทุน กำลังทำให้ กบข. ต้องแสวงหาหนทางในการปรับเปลี่ยนสัดส่วนการลงทุน ซึ่งอาจส่งผลให้ต้องมีการแก้กฎกระทรวงที่เป็นเงื่อนบังคับการบริหารงานของ กบข. หรือแม้กระทั่งอาจขยายผลไปสู่การปรับแก้พระราชบัญญัติว่าด้วย กบข. ในอนาคตอีกด้วย
มิติมุมมองเกี่ยวกับการปรับแผนการลงทุนระยะยาว (Strategic Asset Allocation: SAA) ที่ได้จัดทำขึ้นใหม่ และอยู่ระหว่างการสรุปแนวทางการจัดทำแผนเพื่อขออนุมัติจากคณะกรรมการคาดว่าจะเสร็จสิ้นภายในสิ้นปี 2555 และจะสามารถเริ่มใช้ได้ตั้งแต่ต้นปี 2556 อยู่ที่การสร้างความคล่องตัวและยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนสินทรัพย์การลงทุนได้ตามวงจรเศรษฐกิจ ซึ่งเชื่อว่าจะสามารถเพิ่มโอกาสในการสร้างผลตอบแทนให้กับสมาชิกได้สูงขึ้น
กรณีดังกล่าว เป็นผลสืบเนื่องจากการที่กระทรวงการคลังโดยกรมบัญชีกลาง เตรียมแก้ไขการจ่ายเงินบำนาญให้ข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ตามข้อเรียกร้องของข้าราชการที่บรรจุก่อนวันที่ 27 มีนาคม 2540 ซึ่งไม่พอใจเงินก้อนที่ได้รับจาก กบข. หลังเกษียณ เนื่องจากเห็นว่าไม่เป็นไปตามสมมุติฐานเดิมที่ตั้งไว้ในช่วงแรกของการจัดตั้งกองทุน
เหตุดังกล่าวทำให้กรมบัญชีกลางได้ข้อสรุปเพื่อยุติปัญหาต่างๆ โดยจะให้สมาชิกที่รับราชการก่อนปี 2540 สามารถเลือกได้ว่าจะรับบำนาญสูตร กบข. ต่อไป หรือจะกลับไปใช้บำนาญสูตรเดิม ตาม พ.ร.บ. บำเหน็จบำนาญ 2494 โดยหากสมาชิกส่วนใหญ่เลือกกลับไปใช้บำนาญสูตรเดิม แน่นอนว่าภาครัฐต้องมีภาระงบประมาณเพิ่มขึ้นอย่างมาก และอาจส่งผลกระทบต่อฐานะการคลังของประเทศในระยะยาว
แต่ขณะเดียวกันมาตรการเยียวยาดังกล่าวย่อมส่งผลต่อสถานะ ภาพลักษณ์ และความเป็นไปของ กบข. ในระยะยาวอย่างไม่อาจเลี่ยง
โสภาวดี เลิศมนัสชัย เลขาธิการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) ระบุว่า ภายใต้กรอบแนวคิดในการลงทุนแบบเดิมอาจทำให้ กบข. สามารถสร้างผลตอบแทนเฉลี่ยในระดับประมาณ 5.1% ต่อปี แต่เมื่อพิจารณาไปในอนาคตการหาผลตอบแทนที่ดีจะทำได้ยากขึ้นและความเสี่ยงจะมีมากขึ้น
“กบข. มีแนวคิดที่จะปรับกรอบกลยุทธ์การลงทุนใหม่ภายใต้แผนการลงทุนในระยะยาว (SAA) โดยมีจุดประสงค์ในการสร้างความเพียงพอของเงินออมให้แก่สมาชิก ซึ่งจะมีผลตอบแทนที่สามารถชนะเงินเฟ้อ และเพียงพอไว้ใช้จ่ายในวัยเกษียณโดยไม่ได้มองสินทรัพย์แบบเดิมๆ เช่นที่ผ่านมา”
กรอบการลงทุนใหม่ของ กบข. อยู่ที่การมองกรอบสินทรัพย์ภายใต้แนวคิดใหม่โดยแบ่งเป็น 1) สินทรัพย์ที่มั่นคง 2) สินทรัพย์ในการกระจายความเสี่ยง 3) สินทรัพย์ที่ต่อสู้กับเงินเฟ้อ และ 4) สินทรัพย์ที่เพิ่มมูลค่าจากการเติบโตในระยะยาว ซึ่งน่าจะช่วยทำให้ผลตอบแทนที่ กบข. จะสร้างให้กับสมาชิกปรับตัวดีขึ้นกว่าเดิม และหากไม่ทำอะไรเลยในอนาคตผลตอบแทนที่จะสร้างได้อาจจะมีแนวโน้มลดลงด้วย
อย่างไรก็ดี โครงสร้างการลงทุนตามกฎหมายของ กบข. จะต้องลงทุนในตราสารหนี้ไม่ต่ำกว่า 60% หุ้นไม่เกิน 35% การลงทุนในต่างประเทศ 25% และการลงทุนในอสังหาริมทรัพย์อีก 8% ซึ่งความพยายามในการปรับสัดส่วนการลงทุนตามแผนการลงทุนระยะยาว หรือ SAA ฉบับใหม่จะมีโครงสร้างการลงทุนเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมอย่างไรหรือไม่ ยังไม่มีข้อสรุปที่เด่นชัด
เพราะการปรับแก้สัดส่วนการลงทุนดังกล่าว เกี่ยวเนื่องไปสู่การปรับแก้กฎหมายที่กำกับ กบข. อยู่ โดยในเบื้องต้นขณะนี้ กบข. มีความพยายามที่จะปรับแก้ในส่วนของกฎกระทรวงเพื่อให้สอดคล้องกับแผนการลงทุนใหม่ที่จัดทำขึ้น ซึ่งดูจะเป็นทางเลือกที่มีความยุ่งยากน้อยที่สุดก่อน
การปรับเปลี่ยนดังกล่าวในด้านหนึ่งอาจขยายผลไปสู่การปรับแก้ พ.ร.บ. กบข. ซึ่งมีผลบังคับใช้มานานกว่า 15 ปีแล้ว และอาจเป็นโอกาสในการปรับปรุงแก้ไขส่วนอื่นๆ นอกเหนือจากการจ่ายเงินบำนาญข้างต้นไปในคราวเดียวกันเลย ซึ่ง กบข. อยากเสนอให้แก้ข้อบังคับเรื่องของการลงทุน โดยขอให้ตัดประเด็นที่กำหนดให้ลงทุนในหลักทรัพย์ไม่มีความเสี่ยงอย่างน้อย 60% ออกไป และให้คณะกรรมการเป็นผู้กำหนดเองตามสถานการณ์ของตลาดเพื่อให้มีความคล่องตัวมากขึ้น
“กรอบการลงทุนของ กบข. ค่อนข้างถูกจำกัด และหากปล่อยไว้เช่นนี้ในอนาคต 2-3 ปีข้างหน้าโอกาสในการสร้างผลตอบแทนของ กบข. ก็จะถูกจำกัดไปด้วย การปรับแก้ในเรื่องของกฎหมายคงจะใช้เวลานานมาก สิ่งที่น่าจะทำได้ก่อนคงเป็นในส่วนของกฎกระทรวงที่สามารถผ่านขั้นตอนของการประชุมคณะรัฐมนตรี และหากเป็นไปได้ในอนาคตไม่อยากให้มีการกำหนดสินทรัพย์เป็นสัดส่วนด้วยตัวเลข เพื่อจะทำให้การลงทุนของ กบข. มีความยืดหยุ่นและเหมาะกับสภาพการณ์ของโลกที่เปลี่ยนไปมากขึ้น และจะเป็นเรื่องที่ดีมากหากการปรับแก้เหล่านี้สามารถทำได้ทันภายในปีหน้า” โสภาวดี ระบุ
ทั้งนี้ นับตั้งแต่ก่อตั้ง กบข. มาจนถึงปัจจุบันผลตอบแทนเฉลี่ยจากการลงทุนอยู่ที่ 7% ซึ่งต่ำกว่าสมมุติฐานเดิมที่ 9% ซึ่งด้านหนึ่งเป็นผลมาจากผลตอบแทนด้านดอกเบี้ยลดต่ำลง ส่วนการลงทุนในตราสารหนี้ก็มีผลตอบแทนเพียง 2-3%
ขณะที่ปัจจุบัน กบข. เน้นลงทุนในตราสารหนี้ในประเทศมากสุดถึง 63.88% หรือเป็นเงินกว่า 2.7 แสนล้านบาท สำหรับตราสารทุนหรือหุ้น ซึ่งผลตอบแทนสูงที่สุดลงทุนได้แค่ 8-10% ซึ่งกรณีดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งที่ กบข. พยายามที่จะทำเรื่องเสนอไปยังกระทรวงการคลัง เพื่อจะได้แก้ไขใน พ.ร.บ. ไปในคราวเดียวกัน
เป้าหมายที่น่าสนใจมากประการหนึ่งของ กบข. ก็คือ การกระจายการลงทุนและบริหารผลตอบแทนให้สามารถอยู่เหนือกว่าอัตราเงินเฟ้อ ซึ่งแผนการลงทุนใหม่จะทำให้การลงทุนของ กบข. ยืดหยุ่นและเหมาะสมกับวงจรเศรษฐกิจได้มากขึ้น โดยแนวทางก็คือ การปรับลดสัดส่วนการลงทุนในตราสารหนี้ลงและเพิ่มการลงทุนในสินทรัพย์เสี่ยงทั้งในส่วนของหุ้นและการลงทุนทางเลือกให้เพิ่มมากขึ้น
นอกจากนี้ เพื่อเป็นการตอบโจทย์การออมเพื่อเกษียณของสมาชิกได้ดียิ่งขึ้น กบข. กำลังจะเพิ่มแผนการลงทุนที่มีการปรับลดสินทรัพย์เสี่ยงตามช่วงอายุโดยอัตโนมัติ ที่เรียกว่า Life Path Choice ซึ่งน่าจะเปิดให้สมาชิกเลือกได้ในปี 2556 นี้ ซึ่งจะทำให้ง่ายขึ้นสำหรับสมาชิกในการเลือกนโยบายที่เหมาะสมกับแต่ละบุคคล เพราะทางกบข. จะดูแลการลงทุนให้เหมาะสมกับช่วงอายุของสมาชิกที่เปลี่ยนไปเพื่อเป้าหมายการออมเพื่อเกษียณได้ดียิ่งขึ้น
“การบริหารเงินลงทุนยังถูกจำกัดด้วยข้อกฎหมาย หากแก้ไขให้เปิดกว้างและคล่องตัวมากขึ้น จะทำให้มีผลตอบแทนสูงขึ้น โดยคณะกรรมการมีหน้าที่ดูแลและระมัดระวังเรื่องความเสี่ยงในการลงทุนอยู่แล้วจึงไม่น่าห่วง จริงๆ อยากให้มีแผนการลงทุนหลักที่จะปรับลดสัดส่วนการลงทุนตามอายุของสมาชิกแบบอัตโนมัติไปเลยด้วยซ้ำ”
ทั้งนี้ในช่วงปีที่ผ่านมา กบข. ได้ทยอยกระจายการไปลงทุนในสินทรัพย์ใหม่ๆ เพิ่มขึ้น โดยเริ่มมีการกระจายการลงทุนไปในตราสารหนี้ประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์ รวมทั้งกระจายการลงทุนไปในการลงทุนทางเลือก (Alternative Investment) เพิ่มเติมด้วย เช่น กระจายการลงทุนไปในโครงสร้างพื้นฐานโลกและอสังหาริมทรัพย์โลกเพิ่มเติมแล้วในปีนี้
ประเด็นที่น่าสนใจอยู่ที่หากเปรียบเทียบการบริหารกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการของประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศ พบว่ากองทุนเหล่านี้สามารถสร้างสรรค์บทบาทในการพัฒนาศักยภาพของประเทศได้อย่างหลากหลาย โดยเฉพาะในมิติของการเป็นจักรกลสำคัญในการช่วยหนุนเสริมพัฒนาการด้านโครงสร้างพื้นฐาน และในหลายกรณีก็ช่วยกระตุ้นและอำนวยประโยชน์ให้ผู้ประกอบการสามารถพัฒนาธุรกิจได้อย่างต่อเนื่อง
ข้อเสนอของ กบข. ว่าด้วยเรื่องข้อกำหนดในการลงทุนภายใต้กรอบของ SAA และแผนการลงทุนแบบ Life Path Choice จึงมีความน่าสนใจในมิติที่ว่าเมื่อถึงเวลาที่จะมีการปรับแก้กฎกระทรวงหรือแม้แต่พระราชบัญญัติว่าด้วย กบข. ตามข้อเสนอดังกล่าวแล้ว การบริหารกองทุนของ กบข. ซึ่งมีสถานะเป็นองค์กรของรัฐที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะ จะมีการปรับทิศทางให้กลายเป็นอีกกลไกหนึ่งเพื่อตอบสนองยุทธศาสตร์และนโยบายของรัฐ มากกว่าการเป็นเพียงกองทุนที่บริหารความพึงพอใจของข้าราชการในยามชราภาพหรือไม่
