ที่ดินเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดและมีบทบาทสำคัญ ทั้งเป็นปัจจัยการผลิตและศูนย์รวมของความเป็นครอบครัวและชุมชน การขาดแคลนที่ดินทำกินและไม่สามารถเข้าถึงที่ดินอันเกิดจากการกระจุกตัวในการถือครองที่ดินจึงสร้างความเหลื่อมล้ำและปัญหาให้เกิดขึ้นในสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินของภาคการเกษตรอันเป็นรากฐานของประเทศไทย
ประเทศไทยมีเนื้อที่ประมาณ 321 ล้านไร่ แบ่งเป็นพื้นที่ทำการเกษตร 102.5 ล้านไร่ จากจำนวนประชากรทั้งหมดของประเทศ มีผู้ถือครองที่ดินเพียง 15 ล้านราย โดยที่ 20% แรกของกลุ่มผู้ร่ำรวยที่ดินเหล่านั้น ถือครองที่ดินรวมกันเกือบ 80% ของโฉนดที่ดินทั้งประเทศ บางรายครอบครองที่ดินมากถึง 600,000 ไร่ ขณะที่คนส่วนใหญ่อีก 80% ถือครองที่ดินรวมกันเพียง 20% เท่านั้น
ปัญหาขาดแคลนที่ดินทำกินและโอกาสในการเข้าถึงที่ดิน ส่วนหนึ่งเกิดจากการกระจุกตัวของการถือครองและปัญหาการเก็งกำไรที่ดิน ทำให้ที่ดินถูกทิ้งร้างและไม่ได้ใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่ สูญเสียพื้นที่ที่เหมาะสมสำหรับการทำการเกษตร
เกษตรกรจำนวนไม่น้อยไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง บางรายต้องเช่าที่ดินจากนายทุน บางรายมีที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์อยู่เพียงเล็กน้อย เมื่อประสบกับปัญหาผลผลิตและนโยบายภาคการเกษตรที่ล้มเหลว ผลผลิตล้นตลาด ราคาตก ก่อให้เกิดภาวะหนี้สิน นำมาซึ่งการสูญเสียที่ดินทำกินในที่สุด เกษตรกรส่วนหนึ่งจำต้องละทิ้งถิ่นฐานและอาชีพเดิม เพื่อเข้ามาหางานทำในเมืองหลวงอย่างกรุงเทพมหานคร
ชาวนาชาวไร่ที่ประสบปัญหาต่างเรียกร้องให้รัฐบาลผู้มีบทบาทหน้าที่โดยตรงเข้ามาดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ถือเป็นปัญหาสำคัญ เร่งด่วน และเป็นโจทย์หินของทุกรัฐบาล
ที่ผ่านมาภาครัฐพยายามหาหนทางแก้ไข โดยผ่านกระบวนการจัดสรรที่ดินทำกินให้กับเกษตรกรรายย่อยและผู้ยากไร้ ปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับที่ดิน ทั้งรูปแบบการให้เอกสารสิทธิ์ในการถือครองที่ดินแบบพิเศษ การให้สิทธิ์ในการใช้ที่ดินแบบมีเงื่อนไข การให้เช่าซื้อหรือผ่อนส่งระยะยาว ให้สิทธิ์เช่าที่ดินในราคาถูก โดยการนำที่ดินของรัฐบาล ที่สาธารณประโยชน์ ป่าสงวนเสื่อมโทรม มาจัดสรรให้เกษตรกรได้มีที่ทำกิน แต่จนถึงปัจจุบันก็ดูเหมือนว่าปัญหาเหล่านี้ยังไม่ได้รับการแก้ไขได้อย่างสำเร็จลุล่วงไปได้
อย่างเอกสารสิทธิ์ที่ดิน ส.ป.ก. 4-01 ที่เริ่มขึ้นเมื่อมีพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 เป็นเอกสารสิทธิ์ที่ให้เกษตรกรผู้มีฐานะยากจนและขาดแคลนที่ดินทำกินเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินของรัฐ โดยเน้นไปที่การทำการเกษตรเป็นหลัก
เจตนารมณ์ดั้งเดิมของสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) คือดำเนินการปรับปรุงสิทธิการถือครองที่ดิน กระจายสิทธิในที่ดิน ทั้งในที่ดินของรัฐและที่ดินของเอกชนที่มีมากเกินความจำเป็น ให้ไปสู่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกิน โดยจัดซื้อที่ดินมาให้เกษตรกรเช่าซื้อเพื่อทำการเกษตร แต่ในทางปฏิบัติกลับยังไม่สามารถบรรลุตามเป้าประสงค์ที่วางไว้ได้ ที่ดินบางส่วนยังตกไปอยู่ในมือของนายทุนที่ใช้ชาวบ้านเป็นนอมินี การกระจายการถือครองที่ดินจากเอกชนยังทำได้ไม่เต็มที่ ส่วนใหญ่เป็นในรูปแบบการนำที่ดินของรัฐและป่าเสื่อมโทรมมาจัดสรรเท่านั้น
แนวทางที่จะสามารถแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำและไร้ที่ดินทำกินของเกษตรกรได้อย่างสัมฤทธิผลและเป็นไปอย่างยั่งยืน คือการปฏิรูปที่ดิน แก้ไขกฎหมายที่ดิน และกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม รัฐจึงได้จัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) หรือ บจธ. ขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2554 เพื่อดำเนินการให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินที่เป็นธรรม ยั่งยืน ใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างเหมาะสม และมีภารกิจหลักคือการจัดตั้ง “ธนาคารที่ดิน” เพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น
โดยธนาคารที่ดินจะเป็นกลไกในการพัฒนาเศรษฐกิจและบริหารจัดการที่ดิน เป็นแหล่งเงินทุนสำหรับเกษตรกรและผู้ยากจนที่เข้าถึงได้ง่ายและมีความคล่องตัวสูง เพื่อให้เกษตรกรได้มีสิทธิในที่ดินและได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างมั่นคงในรูปของธนาคาร เพื่อการกู้ยืมแก่เกษตรกรและผู้ยากจนได้มีที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยเป็นของตนเอง เพื่อคงสิทธิในที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เช่น การไถ่ถอนจำนอง การไถ่ทรัพย์จากการขายฝาก และเพื่อการใช้ประโยชน์ในที่ดิน
บจธ. ได้คิดค้นหาวิธีการบริหารจัดการที่ดินมาอย่างต่อเนื่องในหลากหลายรูปแบบและหลากหลายพื้นที่ในทุกภูมิภาคของประเทศ เพื่อให้ได้นวัตกรรมการบริหารจัดการที่ดินเพื่อเกษตรกรรมแบบใหม่ที่ไม่ทับซ้อนและซ้ำซ้อนกับหน่วยงานที่มีมาก่อน ซึ่งจะนำไปเป็นรูปแบบในการจัดตั้งธนาคารที่ดินต่อไป
ที่ผ่านมา บจธ. ได้ดำเนินการซื้อที่ดินจากเอกชนเพื่อนำมาให้เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินทำกินได้เช่าซื้อและทำกินระยะยาว ปัจจุบันมีเครือข่ายเกษตรกรที่อยู่ในโครงการ 499 ครัวเรือน จำนวน 5 ชุมชน ครอบคลุมจังหวัดลำพูนและเชียงใหม่ ถือเป็นโครงการนำร่องสำหรับจัดตั้งธนาคารที่ดินในอนาคต
ในกรณีปัญหาสูญเสียสิทธิ์ในที่ดินของเกษตรกร อันเกิดจากการนำที่ดินไปจำนองกับสถาบันการเงินหรือขายฝากกับนายทุนแล้วหลุดจำนอง ซึ่งเป็นปัญหาที่พบมากที่สุดของเกษตรกร บจธ. ได้เข้าไปรับซื้อที่ดินดังกล่าวมา แล้วนำมาให้เจ้าของเดิมเช่าซื้อต่อ โดยมีระยะเวลาเช่าซื้อสูงสุด 30 ปี แก้ปัญหาการสูญเสียสิทธิ์ในที่ดิน และทำให้เกษตรกรมั่นใจได้ว่าถึงแม้จะเป็นหนี้แต่ยังคงมีที่ดินทำกิน ที่ผ่านมานโยบายดังกล่าวทำให้เกษตรกรมีที่ดินทำกินกลับคืนมาเป็นของตนเองได้ถึง 302 ราย พื้นที่รวม 2,394 ไร่
อีกทั้งยังได้สนับสนุนให้เกษตรกรได้ใช้ประโยชน์ในพื้นที่ที่ได้รับอย่างเหมาะสมแบบครบวงจรพร้อมสร้างอาชีพที่มั่นคง โดยเกษตรกรจะต้องมีการรวมกลุ่มกันในรูปแบบของสถาบันเกษตรกร เช่น สหกรณ์ วิสาหกิจชุมชน และต้องมีเป้าหมายหลักในการกระจายการถือครองที่ดินให้เกิดความมั่นคงและยั่งยืนที่ชัดเจน มีแผนงานในการใช้ประโยชน์และจัดสรรที่ดินให้กับสมาชิกในกลุ่ม โดย บจธ. จะคอยให้ความช่วยเหลือและจัดหาที่ดินให้เกษตรกร เพื่อให้เกษตรกรเช่าซื้อในระยะยาว
ปัจจุบันกำลังดำเนินโครงการนี้ใน 4 พื้นที่ ได้แก่ ชุมชน อ. พิมาย จ.นครราชสีมา, ชุมชนน้ำแดงพัฒนา อ.ชัยบุรี จ.สุราษฏร์ธานี, ชุมชน ต.ริมกก อ.เมือง จ.เชียงราย และชุมชนใน จ.นครราชสีมา มีเกษตรกรเข้าร่วมโครงการประมาณ 150 ครัวเรือน
แต่ละชุมชนต่างมีเป้าหมายที่ต่างกันออกไป ที่น่าสนใจคือชุมชนบ้านเวียงกือนา ต.ริมกก ที่อยู่ระหว่างดำเนินการ เป็นการรวมกลุ่มกันเพื่อทำเกษตรอินทรีย์โดยเฉพาะ เพราะเล็งเห็นความสำคัญของสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ต้องการให้คนในชุมชนได้มีที่ทำกิน มีอาชีพที่มั่นคง และมีคุณภาพชีวิตที่ดี อีกทั้งยังมีแผนสร้างชุมชนเป็นแหล่งท่องเที่ยวทางเกษตรอินทรีย์ต่อไปในอนาคตอีกด้วย ถ้าสำเร็จลุล่วงน่าจะเป็นโมเดลที่น่าสนใจ
อีกหนึ่งประเด็นที่น่าคิดต่อคือเรื่องของ “โฉนดชุมชน” ที่ถือเป็นอีกกลไกในการแก้ปัญหาการสูญเสียที่ดินของเกษตรกรรายย่อย
โฉนดชุมชนใช้หลักการถือครองกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้งหมดร่วมกัน มีกฎ กติกา และข้อตกลงร่วมกันในการดูแลรักษาที่ดิน ทุกคนในชุมชนเป็นเจ้าของร่วมกัน สามารถเป็นมรดกตกทอดแก่ทายาทได้ แต่ไม่สามารถขายให้กับคนภายนอกได้ ป้องกันการขายสิทธิให้กับบุคคลภายนอกที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์จากที่ดินอย่างเหมาะสม
นอกจากป้องกันการสูญเสียที่ดินแล้ว ยังช่วยให้เกิดการใช้ประโยชน์จากที่ดินอย่างยั่งยืน และที่สำคัญ โฉนดชุมชนน่าจะช่วยเสริมให้โมเดลการจัดสรรที่ดินของ บจธ. แข็งแกร่งและครบถ้วนมากยิ่งขึ้น
โจทย์ยากของ บจธ. นอกจากหาโมเดลการบริหารจัดการที่ดินที่เหมาะสมเพื่อจัดตั้งธนาคารที่ดินแล้ว ที่ดินที่ต้องการนำมาจัดสรรให้กับเกษตรกรนั้นส่วนใหญ่อยู่ในมือนายทุนและมีราคาสูง งบประมาณและกระบวนได้มาซึ่งที่ดินจึงไม่ใช่เรื่องง่าย
อีกทั้งยังมีกรอบของเวลาที่ใช้ในการจัดตั้งธนาคารที่ดินให้สำเร็จลุล่วงอีกด้วย โดยต้องจัดทำข้อเสนอการจัดตั้งธนาคารที่ดิน พร้อมนำเสนอรูปแบบหรือโมเดลที่จะนำมาใช้ดำเนินการที่เป็นรูปธรรม เพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีพิจารณา ภายใน 7 มิถุนายน 2563 ซึ่งเป็นความท้าทายที่ บจธ. ต้องเผชิญ
ได้แต่หวังว่าโมเดลการปฏิรูปที่ดินของ บจธ. นั้นจะช่วยแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในกรรมสิทธิ์การถือครองที่ดินที่อยู่ในสังคมไทยมาอย่างยาวนานได้ ทำให้เกษตรกรมีที่ทำกิน มีคุณภาพชีวิตที่ดี ไม่กลับไปสู่วังวนแบบเดิม และที่สำคัญหวังว่าเราจะได้เห็นการจัดตั้งธนาคารที่ดินในอนาคต
