แล้ง-ล่ม-ท่วม ซ้ำซาก ความล้มเหลวของการจัดการ “น้ำ”

ภาพแห่งความพลิกผันระหว่างการลงพื้นที่เพื่อสำรวจภัยแล้งและการเร่งระดมสรรพกำลังเพื่อบรรเทาสาธารณภัยจากเหตุน้ำท่วมฉับพลันในหลายพื้นที่ของประเทศไทยในช่วงเวลาไม่กี่สัปดาห์ที่ผ่านมา ดูจะเป็นประหนึ่งภาพแห่งความตัดกันของสถานการณ์ที่สะท้อนความสามารถในการบริหารจัดการน้ำของประเทศไทยได้ดีไม่น้อยเลย

ข้อเท็จจริงที่ทุกฝ่ายในสังคมตระหนักก็คือ น้ำเป็นทรัพยากรธรรมชาติที่มีความสำคัญต่อการดำรงชีวิต และการพัฒนาทางเศรษฐกิจ การบริหารจัดการน้ำทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพอย่างเป็นรูปธรรมทั้งในระยะสั้นและระยะยาวจึงเป็นสิ่งที่หน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน ผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย และชุมชนในลุ่มน้ำ ควรต้องร่วมกันทบทวนและปรับปรุงกระบวนการจัดการน้ำให้มีความเหมาะสมกับกาลปัจจุบัน ด้วยแนวคิดของนโยบายที่ตั้งอยู่บนฐานแห่งความเป็นจริง และสามารถปฏิบัติได้โดยอาศัยข้อมูล ความรอบรู้ และสติปัญญาของผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายที่เข้าใจในรากเหง้าแห่งปัญหา

ความขาดไร้ซึ่งเอกภาพในการบริหารจัดการทั้งในระดับนโยบายและระดับปฏิบัติ รวมถึงการขาดข้อมูลในการวางแผน การตัดสินใจสั่งการ ขาดกฎหมาย แผนแม่บท และองค์กรที่กํากับดูแลในภาพรวมการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทั้งระบบ กลายเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทําให้สังคมไทยไม่สามารถบริหารจัดการทั้งก่อนการเกิดภัย ระหว่างเกิดภัย และหลังการเกิดภัย ได้อย่างมีประสิทธิภาพ และก่อให้เกิดปัญหาในการบริหารจัดการน้ำที่ดำเนินมาอย่างซ้ำซาก ประหนึ่งว่าสังคมไทยแห่งนี้ขาดองค์ความรู้ในการเรียนรู้และเก็บรับบทเรียนเพื่อการพัฒนาไปโดยปริยาย

ความพยายามในการจัดตั้งสำนักงานบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ตามคำสั่ง คสช. ที่ 46/2560 เมื่อเดือนตุลาคม 2560 หรือกว่าสองปีล่วงมาแล้ว เพื่อเป็นหน่วยงานในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศให้มีประสิทธิภาพ สมดุล เป็นธรรม และสามารถแก้ไขปัญหาได้ทั้งระบบ ควบคู่กับการปรับปรุง ทบทวน กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ด้านทรัพยากรน้ำ การพัฒนาองค์กรการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทุกระดับ และการจัดทําแผนการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ การติดตามและประเมินผล การพัฒนาระบบ ฐานข้อมูล แต่นั่นก็ดูจะเป็นเพียงกระบวนการเริ่มต้นของกลไกราชการที่ยังไม่มีสิ่งใดให้ได้จับต้องเป็นชิ้นเป็นอัน นอกเหนือจากการโอนย้ายบุคลากรจากหน่วยงานที่มีอยู่เดิมมารวมกันไว้ในที่แห่งเดียวกัน

การเกิดมีขึ้นของสำนักงานบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ที่อาจจะพอทำให้ผู้คนพอจะมีความหวังหรือคาดหวังได้บ้างในช่วงที่ผ่านมา อาจจะอยู่ที่การนำเสนอยุทธศาสตร์ว่าด้วยการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศ (ปี พ.ศ. 2558-2569) หรือยุทธศาสตร์ 10 ปี ที่ประกอบด้วยยุทธศาสตร์หลัก 6 ประการ ไม่ว่าจะเป็น ยุทธศาสตร์ว่าด้วยการจัดการน้ำอุปโภคบริโภค ซึ่งน้ำเพื่อการอุปโภคบริโภคนี้เป็นความจำเป็นขั้นพื้นฐานในการดำรงชีวิตและความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน จึงมีความสำคัญที่จะต้องจัดหาให้ประชาชนมีน้ำเพื่อการอุปโภคและบริโภคอย่างทั่วถึง ยุทธศาสตร์นี้จึงมีเป้าประสงค์คือ เพื่อจัดหาน้ำอุปโภคบริโภคให้แก่ชุมชน ครอบคลุมทุกหมู่บ้าน ชุมชนเมือง รวมทั้งพื้นที่เศรษฐกิจและแหล่งท่องเที่ยวสำคัญ

ยุทธศาสตร์ว่าด้วยการสร้างความมั่นคงของน้ำภาคการผลิต ภาคการเกษตรและอุตสาหกรรม ซึ่งภาคการผลิตในการเกษตรและอุตสาหกรรมนั้นมีบทบาทที่สำคัญต่อสังคมและเศรษฐกิจของประเทศ การพัฒนาแหล่งน้ำเพื่อการผลิตในภาคเกษตรและอุตสาหกรรมนั้นจึงมีความสำคัญ ยุทธศาสตร์นี้จึงมีเป้าประสงค์คือ เพื่อจัดหาน้ำต้นทุน สร้างความมั่นคงในภาคการผลิตเกษตร ภาคอุตสาหกรรม และภาคเศรษฐกิจอื่นๆ โดยมีเป้าหมายพัฒนาแหล่งเก็บกักน้ำได้ไม่น้อยกว่า 9,500 ล้านลูกบาศก์เมตร เพิ่มพื้นที่ชลประทานไม่น้อยกว่า 8.7 ล้านไร่ จัดหาแหล่งน้ำให้พื้นที่เกษตรน้ำฝน 2,700 ล้านลูกบาศก์เมตร ขุดสระน้ำในไร่นา 270,000 บ่อ พัฒนาน้ำบาดาลเพื่อการเกษตร 1.04 ล้านไร่

ยุทธศาสตร์ว่าด้วย การจัดการน้ำท่วมและอุทกภัย มีเป้าประสงค์คือ เพื่อลดความเสียหายจากอุทกภัยของชุมชนเมืองและพื้นที่เศรษฐกิจสำคัญ บรรเทาความเสียหายและสนับสนุนการปรับตัวในพื้นที่เกษตร ลดความเสียหายจากดินโคลนถล่ม น้ำท่วมฉับพลัน โดยมีเป้าหมายปรับปรุงเพิ่มอัตราการไหลมากกว่าร้อยละ 10 ในลำน้ำสายหลัก 870 กิโลเมตร ลดความเสียหายจากน้ำล้นตลิ่งในลุ่มน้ำวิกฤต 10 ลุ่มน้ำ และพัฒนาพื้นที่รับน้ำนองในพื้นที่ลุ่มน้ำเจ้าพระยา

ยุทธศาสตร์ว่าด้วย การจัดการคุณภาพน้ำ มีเป้าประสงค์คือ เพื่อให้แหล่งน้ำมีคุณภาพอยู่ในระดับพอใช้ขึ้นไป โดยมีเป้าหมายพัฒนาระบบบำบัดน้ำเสีย 201 แห่ง เพิ่มประสิทธิภาพระบบบำบัดน้ำเสีย 47 แห่ง

ยุทธศาสตร์ว่าด้วย การอนุรักษ์ฟื้นฟูสภาพป่าต้นน้ำที่เสื่อมโทรมและป้องกันการพังทลายของดิน พื้นที่ป่าต้นน้ำ เป็นพื้นที่ที่มีความสำคัญต่อการเก็บรักษาความชุ่มชื้น การดูดซับน้ำ การชะลอการไหลของน้ำ อีกทั้งยังเป็นแหล่งระบบนิเวศที่สำคัญของพื้นที่ต้นน้ำ ยุทธศาสตร์นี้จึงมีเป้าประสงค์คือ เพื่อปรับสมดุลระบบนิเวศ โดยมีเป้าหมายฟื้นฟูพื้นที่ป่าต้นน้ำ 4.77 ล้านไร่

ยุทธศาสตร์ว่าด้วยการบริหารจัดการ ด้วยปัญหาทรัพยากรน้ำที่เกิดขึ้นในปัจจุบันเกิดจากการบริหารที่ไม่มีเอกภาพ ทั้งในระดับนโยบายและระดับปฏิบัติการ ยุทธศาสตร์นี้จึงมีเป้าประสงค์คือ สร้างการบริหารที่มีเอกภาพโดยผลักดันให้มีองค์กร กฎหมาย และนโยบายขับเคลื่อน มีระบบข้อมูลสนับสนุนการตัดสินใจในการวางแผน มีแผนประชาสัมพันธ์เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจแก่ประชาชน และมีการติดตามประเมินผลการดำเนินงาน

หากแต่ข้อเท็จจริงที่ปรากฏอยู่เบื้องหน้าในห้วงเวลาปัจจุบัน กลับปรากฏว่าการเกิดมีขึ้นของ สทนช. จนถึงปัจจุบันนี้ ยังไม่ได้อำนวยประโยชน์ให้เกิดโพดผลในทางปฏิบัติให้เป็นที่ประจักษ์มากนัก และการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของไทย ยังคงเป็นไปภายใต้กรอบวิธีคิดของผู้บริหารประเทศในลักษณะที่จำนนต่อสภาพการณ์ทางธรรมชาติ ที่เรียกได้ว่าไม่มีการบริหารจัดการ หากแต่เป็นเพียงการแก้ไขปัญหาไปตามสภาพที่เกิดขึ้นในแต่ละช่วงเวลาเท่านั้น

ประเด็นพื้นฐานที่ควรให้ความสำคัญและสนใจเป็นลำดับแรก อาจจะต้องย้อนกลับไปสู่ประเด็นที่ว่การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำคืออะไร ซึ่งเกี่ยวเนื่องกับทั้งกระบวนการ กรรมวิธีในจัดการน้ำ ซึ่งโดยทั่วไปเกี่ยวข้องกับการจัดหาและพัฒนา การจัดสรรและใช้เพื่อวัตถุประสงค์ต่างๆ รวมตลอดถึงการอนุรักษ์และฟื้นฟูแหล่งน้ำให้คงอยู่และมีใช้อย่างยืนยาว รวมถึงการแก้ไขปัญหาอันเกิดจากทรัพยากรน้ำทั้งด้านปริมาณและคุณภาพให้หมดไป ซึ่งการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในลักษณะเช่นนี้ จำเป็นต้องเป็น “การบริหารจัดการแบบบูรณาการ” ควบคู่กับ “การบริหารจัดการน้ำอย่างยั่งยืน” ซึ่งมีหลักการพื้นฐานอยู่ที่การผสมผสานเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันอย่างหลากหลายเทคนิควิธี และผู้คนในสังคมทุกชุมชนยอมรับ เพราะการบริหารจัดการน้ำโดยด้านใดด้านหนึ่งแบบเอกเทศ ไม่สามารถแก้ปัญหาได้

ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาสภาพแห่งปัญหาว่าด้วยทรัพยากรน้ำของไทย วนเวียนอยู่กับการขาดแคลนน้ำใช้ในกิจกรรมต่างๆ สลับกับการเกิดอุทกภัย น้ำท่วมทำความเสียหายแก่พื้นที่ชุมชนและพื้นที่เกษตรกรรม และปัญหาน้ำเน่าเสีย โดยทุกภาคในประเทศไทยมีปัญหาเกี่ยวกับน้ำค่อนข้างใกล้เคียงกัน ไม่ว่าจะเป็นภาคเหนือ ที่มีปัญหาการขาดแคลนน้ำบางพื้นที่และตามฤดูกาล หลายพื้นที่มีปัญหามากเนื่องจากอุทกภัย อันมีสาเหตุมาจากป่าไม้บริเวณต้นน้ำลำธารถูกทำลาย หรือในกรณีของภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ที่มักเกิดการขาดแคลนน้ำอย่างรุนแรง ในช่วงฤดูแล้งและภาวะฝนทิ้งช่วงในฤดูฝน และเกิดอุทกภัยตามบริเวณพื้นที่ลุ่มสองฝั่งลำน้ำในลุ่มน้ำต่างๆ หลายลุ่มน้ำ เมื่อต้องเผชิญกับผลพวงของมรสุมและพายุ

ขณะที่ภาคกลาง ต้องการน้ำใช้ทำการเกษตรจำนวนมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งในฤดูแล้ง ในหน้าฝนมักเกิดอุทกภัยตามบริเวณที่ลุ่มของลุ่มน้ำเจ้าพระยาในเขตหลายจังหวัด รวมทั้งกรุงเทพมหานคร อีกทั้งแม่น้ำเจ้าพระยาตอนล่าง แม่น้ำท่าจีน แม่น้ำแม่กลอง มีปัญหาด้านคุณภาพน้ำเป็นน้ำเสียซึ่งนับว่ามีความรุนแรงมากขึ้นทุกปี ภาคตะวันออก ปัญหาหลักคือการขาดแคลนน้ำในแหล่งชุมชนริมฝั่งทะเลที่ขยายตัวอย่างรวดเร็วและย่านนิคมอุตสาหกรรมต่างๆ

ส่วนภาคใต้ มีปัญหาขาดแคลนน้ำในบางท้องที่ ปัญหาคุณภาพน้ำจากดินเปรี้ยวและน้ำเค็ม ปัญหาเรื่องน้ำที่สำคัญของพื้นที่ภาคใต้อยู่ที่การเกิดน้ำท่วมฉับพลันที่อาจเกิดขึ้นตามจังหวัดต่างๆ เนื่องจากฝนที่ตกชุกและป่าไม้ต้นน้ำลำธารถูกบุกเบิกทำลายไปมาก ซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบหนักหน่วง

ปัญหาการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศไทย อาจกล่าวได้ว่า ในด้านหนึ่งเป็นผลมาจากการวิเคราะห์และจัดการทรัพยากรน้ำที่เกิดขึ้นจากการกำหนดจากบนลงล่างหรือมีการกำหนดให้ดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลหรือหน่วยงานจากส่วนกลางเป็นหลัก ไม่ว่าเป็นการก่อสร้างเขื่อน อ่างเก็บน้ำ ระบบชลประทาน และอื่นๆ ภายใต้ความเชื่อที่ว่าโครงการเหล่านี้จะสามารถช่วยแก้ปัญหาของประชาชนชุมชนต่างๆ ได้ ทั้งที่บางโครงการไม่ได้มีการศึกษาและวิเคราะห์ถึงความต้องการของประชาชนในระดับรากหญ้าที่แท้จริง

การประเมินโครงการ การวางแผนดำเนินการที่หน่วยงานส่วนกลางจัดทำขึ้นนั้น นอกจากประชาชนส่วนใหญ่จะไม่ค่อยได้รับประโยชน์ที่แท้จริง หรือไม่ใช่ความต้องการที่แท้จริงแล้ว หลายโครงการยังเกิดความขัดแย้งและผลกระทบเลวร้ายต่อชุมชนไปโดยไม่อาจเลี่ยง

ภาวะแล้ง-ล่ม-ท่วม ซ้ำซาก ที่เกิดขึ้นบนความล้มเหลวของการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของไทย จึงไม่ใช่กรณีที่จะแก้ไขได้ด้วยการวาดฝันกำหนดยุทธศาสตร์แต่เพียงลำพัง หากแต่ต้องประกอบส่วนด้วยวิสัยทัศน์และความเข้าใจต่อสภาพปัญหา ที่พร้อมจะนำไปสู่แผนปฏิบัติการเชิงรุก เพื่อป้องกันผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากเหตุปัจจัยทั้งจากภัยธรรมชาติและการขยายตัวของเมืองซึ่งเป็นผลพวงของการพัฒนาอย่างไร้ทิศทางที่กำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบันด้วย