มลพิษฝุ่นเมือง: การพัฒนาพร่องการจัดการ

สถานการณ์ฝุ่นละอองพิษ PM2.5 หรืออนุภาคในอากาศขนาดเล็กต่ำกว่า 2.5 ไมโครเมตร (PM2.5) ซึ่งเล็กกว่าเส้นผ่าศูนย์กลางของเส้นผมมนุษย์ถึง 36 เท่า ที่มีปริมาณเกินค่ามาตรฐานที่ปกคลุมในหลายเขตพื้นที่ทั้งในกรุงเทพมหานครและปริมณทล รวมถึงหัวเมืองหลายจังหวัด กำลังเป็นภาพสะท้อนวิกฤตมลภาวะและการควบคุมมลพิษของสังคมไทย ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในต้นทุนทางสังคมที่ส่งผลกระทบต่อสุขภาพในระยะถัดไปจากนี้

ความกังวลใจเกี่ยวกับผลกระทบต่อสุขภาพ ที่มีมากกว่าผลต่อระบบทางเดินหายใจ เนื่องจากฝุ่นเหล่านี้เล็กมากพอที่จะดูดซึมเข้ากระแสเลือดผ่านปอดและนำไปสู่โรคหัวใจหรือโรคทางสมอง ก่อให้เกิดความตื่นตระหนกต่อความอันตรายของฝุ่นพิษนี้ จนนำไปสู่ความตื่นตัวในสาธารณชนวงกว้างนำไปสู่การรณรงค์ให้สวมใส่ “หน้ากากอนามัย” ที่กรองอนุภาคขนาดใหญ่กว่า 3 ไมโครเมตร ไปจนถึงการสวมใส่หน้ากากที่สามารถกรองอนุภาคใหญ่กว่า 0.3 ไมโครเมตร หรือ “หน้ากาก N95” เป็นมาตรการระยะเร่งด่วน

ภาพของผู้คนสัญจรเดินถนนที่ต้องสวมหน้ากากอนามัยเพื่อป้องกันตัวเองจากฝุ่นพิษ PM2.5 จึงกลายเป็นปรากฏการณ์เจนตาในช่วงกว่า 2 สัปดาห์ที่ผ่านมา และทำให้สังคมไทยกลายเป็นสังคมปิดปากปิดจมูก นอกเหนือจากที่เป็นสังคมปิดหูปิดตามาในช่วงก่อนหน้าเพิ่มขึ้นไปอีก

สาเหตุหลักของการเกิดฝุ่นพิษได้รับการประเมินว่าเป็นผลมาจากฝุ่นที่เกิดจากยานพาหนะ ในกิจกรรมการคมนาคมขนส่ง การผลิตไฟฟ้า การเผาในที่โล่งและอุตสาหกรรมการผลิต ในโรงงานอุตสาหกรรม ที่มีกระบวนการเผาไหม้ไม่สมบูรณ์ และนำไปสู่ปฏิกิริยาเคมีในบรรยากาศโดยมีสารกลุ่มซัลเฟอร์หรือกลุ่มไนโตรเจนและแอมโมเนียเป็นสารตั้งต้น ก่อนที่ซัลเฟอร์ไดออกไซด์และออกไซด์ของไนโตรเจนจากแหล่งกำเนิดต่างๆ จะรวมตัวกันในบรรยากาศและนำไปสู่ฝุ่นละอองพิษ PM2.5 ในเวลาต่อมา

ข้อเท็จจริงที่น่าสนใจประการหนึ่งก็คือ ภาวะมลพิษจากฝุ่นพิษ PM2.5 มิได้เป็นปรากฏการณ์ธรรมชาติที่เพิ่งเกิดขึ้นในประเทศไทยแบบป้องกันไม่ได้ เพราะในความเป็นจริงก่อนหน้านี้ ประเทศไทยเคยเผชิญกับปัญหาดังกล่าวมาแล้วตั้งแต่ช่วงปลายปี 2560 ต่อเนื่องต้นปี 2561 ซึ่งในครั้งนั้นกรมควบคุมมลพิษ (คพ.) ในฐานะหน่วนงานหลักในการดูแลปัญหามลพิษของประเทศ ได้เริ่มทยอยเร่งติดตั้งเครื่องตรวจวัดฝุ่นละอองที่สามารถตรวจวัดฝุ่นขนาด PM2.5 ได้เพิ่มขึ้น พร้อมทั้งจัดทำแอปพลิเคชันสำหรับให้ประชาชนตรวจสอบด้วย

หากแต่มาตรการในการจัดการดูแลและนโยบายระยะยาวที่เป็นรูปธรรมสำหรับลดฝุ่นพิษในระยะยาว ทั้งในมิติของการจำกัดปริมาณรถยนต์ การควบคุมโรงงาน และมาตรการเกี่ยวข้องอื่นๆ ซึ่งนานาประเทศได้นำมาใช้เพื่อควบคุมและบริหารจัดการเมื่อเผชิญกับปัญหาฝุ่นพิษ กลับเงียบหายไปตามจำนวนฝุ่นที่ทยอยหายไปจากชั้นบรรยากาศตามวัฏจักรของฤดูกาลที่เปลี่ยนแปลงไป

เมื่อ “ฝุ่นละอองพิษ” ย้อนกลับมาสร้างความตระหนกในห้วงปัจจุบันหรือในเวลาอีก 1 ปีถัดมา ผู้คนในสังคมก็เริ่มแสดงความกังวลใจและกล่าวถึงความจำเป็นเร่งด่วนของการจัดวางมาตรการภาครัฐ และเรียกร้องให้มีการจัดการปัญหานี้อย่างเป็นระบบ หลังจากที่ประสบการณ์ในการเผชิญฝุ่นพิษ เมื่อขวบปีที่ผ่านมา มีเพียงระบบแจ้งเตือนฝุ่นพิษและประชาชนยังคงต้องหาทางหลีกเลี่ยงกันตามยถากรรมต่อไป

ความน่ากังวลใจจากท่วงทำนองของกลไกภาครัฐอยู่ที่ความพยายามอธิบายถึงปรากฏการณ์ ฝุ่นละอองพิษ ในฐานะที่เป็นประหนึ่งเหตุการณ์ปกติที่เกิดขึ้นตามวงรอบการปรับเปลี่ยนฤดูกาล และจะคลี่คลายไปได้เองเมื่ออากาศเปลี่ยนแปลงเข้าสู่ฤดูร้อน และปลอบประโลมผู้คนในสังคมว่าไม่ควรตื่นตระหนกมากนัก

ขณะที่หน่วยงานบางส่วนพยายามแสดงบทบาทท่าทีด้วยการเข้ามาป้องปรามการปรับขึ้นราคาสินค้ากลุ่มหน้ากากอนามัย หลังจากที่สินค้าดังกล่าวกลายเป็นสินค้ายอดนิยม และเป็นที่ต้องการของสาธารณชนอย่างกว้างขวาง จนมีการปรับขึ้นราคาตามกลไกตลาด ก่อนที่จะกลายเป็นสินค้าขาดตลาดไปโดยปริยาย

ข้อมูลที่น่าสนใจประการหนึ่งอยู่ที่การประกาศมาตรฐานคุณภาพอากาศของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ในฐานะประกาศคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2538) เรื่อง กำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศในบรรยากาศโดยทั่วไป โดยในข้อ 4 ได้กำหนดมาตรฐานฝุ่นละอองขนาด PM10 ในระยะเวลาเฉลี่ย 24 ชั่วโมงให้ไม่เกิน 120 µg/m³ และในเวลา 1 ปีค่าเฉลี่ยเรขาคณิตจะต้องไม่เกิน 150 µg/m³

ก่อนที่ต่อมาในปี 2547 จะปรับปรุงมาตรฐานจากประกาศคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ฉบับที่ 24 (พ.ศ.2547) เรื่อง กำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศในบรรยากาศโดยทั่วไป โดยในข้อ 2 ได้ปรับปรุงค่าเฉลี่ยรายปีจากค่าเฉลี่ยเรขาคณิตเป็นค่าเฉลี่ยเลขคณิต ซึ่งจะต้องไม่เกิน 50 µg/m³ และยังคงค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมงไว้ไม่เกิน 120 µg/m³

แม้จะมีการประกาศมาตรฐานควบคุม PM10 มานานกว่า 20 ปี แต่ในส่วนของมาตรฐานควบคุมฝุ่นละอองขนาด PM2.5 คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเพิ่งกำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศ โดยเพิ่มการควบคุมฝุ่นละอองขนาด PM2.5 เป็นครั้งแรกเมื่อปี 2553 ในประกาศคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ฉบับที่ 36 (พ.ศ.2553) เรื่อง กำหนดมาตรฐานฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน ในบรรยากาศโดยทั่วไป โดยกำหนดค่าเฉลี่ยในระยะเวลา 24 ชั่วโมงต้องไม่เกิน 50 µg/m³ และในระยะเวลา 1 ปีค่าเฉลี่ยเลขคณิตต้องไม่เกิน 25 µg/m³

ข้อสังเกตเกี่ยวกับการควบคุมมลพิษทางอากาศ เกี่ยวกับการกำหนดมาตรฐานฝุ่นละอองขนาด PM2.5 ในปี 2553 อยู่ที่ ภายหลังการประกาศดังกล่าวกลับพบว่าข้อมูลที่เปิดเผยต่อสาธารณะส่วนใหญ่เริ่มต้นในรายงานปี 2559 ขณะที่อีกหลายพื้นที่พบว่าไม่ได้มีเครื่องมือที่สามารถตรวจวัดฝุ่นละอองขนาด PM2.5 ได้ตามประกาศของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ แตกต่างจากกรณีฝุ่นละอองขนาด PM10 ที่เมื่อประกาศมาตรฐานในปี 2538 ต่อมาในปี 2539 ก็เริ่มติดตั้งเครื่องมือตรวจวัดทันทีและค่อยๆ ทยอยเพิ่มขึ้นจนครบทุกสถานีตรวจวัด

ประเด็นดังกล่าวยังผูกโยงเข้ากับกรณีว่าด้วยมาตรฐานโลก-มาตรฐานไทย เพราะในขณะที่ข้อมูลขององค์การอนามัยโลก (WHO) ระบุถึงค่าเฉลี่ยปริมาณฝุ่น PM2.5 เกิน 25 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรต่อปี ในฐานะที่ถือว่าเป็นเกณฑ์อันตรายแล้ว หากแต่มาตรฐานของประเทศไทยกลับประเมินต่างออกไป โดยกำหนดไว้ว่า หากค่าเฉลี่ยทั้งปีมีฝุ่น PM2.5 เกิน 50 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรถึงจะเป็นอันตรายกับชีวิตคน

หากประเมินจากมิติมุมมองของประชาชนทั่วไป ซึ่งไม่มีตัวเลขยืนยันได้อย่างชัดเจน มาตรฐานที่แตกต่างกันของ WHO และของหน่วยราชการไทย อาจไม่ได้ส่งผลให้เกิดความตระหนักมากนัก แต่เมื่อหน่วยงานภาครัฐโดยเฉพาะกรมควบคุมมลพิษ ออกมาระบุว่าสถานการณ์ฝุ่นพิษ PM2.5 ที่เกิดขึ้นยังไม่ถือว่าอยู่ในขั้นวิกฤต เพราะตรวจพบค่าอยู่ระหว่าง 70-100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรเท่านั้น ไม่ได้รุนแรงเท่ากับปี 2561 ที่ผ่านมา ซึ่งค่าสูงสุดเคยขึ้นไปสูงถึงระดับ 120 -130 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรในช่วง 1-2 วัน แต่หน่วยงานภาครัฐได้เตรียมความพร้อมรับมือและเฝ้าระวังสถานกาณ์ในช่วง 1-2 สัปดาห์จากนี้ไว้แล้ว

ตรรกะและวิธีคิดของหน่วยงานภาครัฐในลักษณะดังกล่าว นอกจากจะสะท้อนการดำเนินมาตรการเชิงรับอย่างชัดเจนที่สื่อแสดงผ่านความพยายามบูรณาการหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการแก้ไขปัญหา ทั้งโดยการเพิ่มความถี่ในการกวาดล้างทำความสะอาดถนน และฉีดพ่นน้ำในอากาศ หรือการแจกหน้ากากอนามัย N95 ในพื้นที่งาน อุ่นไอรัก หรือการเข้มงวดตรวจจับรถควันดำและบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด ทั้งรถยนต์ขนาดเล็ก รถยนต์ขนาดใหญ่ รวมทั้งรถโดยสารสาธารณะ หรือแม้กระทั่งการทำฝนเทียมเพื่อลดทอนปริมาณฝุ่นในอากาศ ล้วนแต่เป็นท่วงทำนองของกลไกภาครัฐที่ดำเนินไปภายใต้ภาวะพร่องมาตรการเชิงรุกจะนำไปสู่การป้องกันและควบคุมปัญหาอย่างต่อเนื่องและยั่งยืนในระยะยาว

แม้ว่าจะมีความพยายามจัดตั้งคณะกรรมการร่วมในการแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองจากเส้นทางก่อสร้างรถไฟฟ้า โดยเร่งคืนพื้นผิวการจราจร การจัดตั้งคณะทำงานร่วมกันเพื่อแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองจากการก่อสร้างอาคารสูงและระบบสาธารณูปโภคโดยจะดำเนินการติดตามตรวจสอบและสำรวจให้ผู้ประกอบการดำเนินการตามมาตรการลดฝุ่นละอองให้ถูกต้องตามหลักวิชาการ

การแก้ไขปัญหาการจราจรที่ติดขัด โดยอำนวยความสะดวกในการจราจรให้ดีขึ้น รวมถึงการเข้มงวดมิให้มีการจอดรถริมถนนสายหลัก และการเข้มงวดมิให้มีการเผาขยะและการเผาในที่โล่ง รวมถึงการรณรงค์ไม่ให้ติดเครื่องยนต์ขณะจอดในสถานที่ราชการ โรงพยาบาล โรงเรียน และพื้นที่ที่มีมลพิษสูง แต่นี่ก็เป็นท่าทีหลังจากที่เกิดภาวะฝุ่นพิษกระจายไปทั่วแล้ว และควรเป็นมาตรการพื้นฐานสำหรับควบคุมมลพิษที่ต้องบังคับใช้อย่างเข้มงวดก่อนที่จะเกิดปัญหาดังเช่นที่เป็นอยู่นี้

ภาวะฝุ่นละอองพิษที่กำลังคุกคามสวัสดิภาพของประชาชนคนไทยทั้งในเขตเมืองใหญ่และในอีกหลายพื้นที่ในขณะนี้ จึงไม่ได้เป็นเพียงภาพสะท้อนความด้อยประสิทธิภาพในการแก้ไขสถานการณ์อย่างเป็นระบบและทันท่วงทีของกลไกภาครัฐในปัจจุบันเท่านั้น หากแต่ยังเป็นภาพสะท้อนการพัฒนาที่พร่องมิติของการบริหารจัดการ ซึ่งก่อให้เกิดปัญหามลพิษติดตามมา และดูเหมือนว่าสังคมไทยจะถูกบังคับให้ต้องปิดปาก หรือใส่หน้ากากเข้าหากันหนักขึ้นไปอีก