ความพยายามของกลไกรัฐภายใต้รัฐบาลประยุทธ์ 2 ในการกระตุ้นเศรษฐกิจฐานราก โดยเฉพาะการแก้ปัญหาราคาพืชผลทางการเกษตรตกต่ำ ดูจะเป็นหนึ่งในมาตรการเร่งด่วนที่ต้องได้รับการแก้ไขและเสริมเติมให้สังคมเศรษฐกิจไทยพลิกฟื้นจากอาการป่วยไข้ที่ดำเนินต่อเนื่องและซบเซามาเนิ่นนานตลอดห้วงเวลาการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่เพิ่งพ้นสภาพและละจากอำนาจไปหลังจากที่รัฐบาลประยุทธ์ 2 แถลงนโยบายรัฐบาลต่อที่ประชุมรัฐสภา เมื่อช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา
ประเด็นว่าด้วยราคาพืชผลทางการเกษตรตกต่ำ กลายเป็นหัวข้อและกระทู้ถาม ซึ่งนอกจากจะสะท้อนสภาพปัญหาของภาคการเกษตรไทยที่มีร่วมกันในแต่ละผลิตภัณฑ์แล้ว ยังมีนัยแฝงถึงการเรียกร้องให้กลไกรัฐเร่งแสวงหาและดำเนินมาตรการเพื่อลดทอนความยากลำบากของเกษตรกรผู้ประกอบการ และวางมาตรการระยะยาวเพื่อส่งเสริมการพัฒนาที่ยั่งยืนในอนาคต
การกล่าวถึงบทบาทของพืชพลังงานในนโยบายด้านพลังงานของรัฐบาล นอกจากจะเป็นไปเพื่อการเสริมสร้างความมั่นคงทางด้านพลังงานให้สามารถพึ่งพาตนเองได้ โดยกระจายชนิดของเชื้อเพลิงทั้งจากฟอสซิลและจากพลังงานทดแทนอย่างเหมาะสมแล้ว กรณีดังกล่าวยังมีเนื้อหาที่มุ่งส่งเสริมให้มีการใช้น้ำมันดีเซลหมุนเร็ว B20 และ B100 เพื่อเพิ่มการใช้และดูดซับน้ำมันปาล์มดิบ (Crude Palm Oil: CPO) ด้วยหวังว่าจะเป็นส่วนหนึ่งที่ช่วยยกระดับราคาน้ำมันปาล์มให้สูงขึ้นได้
ท่วงทำนองแห่งมาตรการดังกล่าวได้รับการขับเน้นขึ้นอีก หลังจากที่การประชุมคณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน (กบง.) เมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม ที่ผ่านมา ซึ่งมี สนธิรัตน์ สนธิจิรวงศ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานเป็นประธาน มีมติขยายระยะเวลาให้ระดับราคาขายปลีกน้ำมันไบโอดีเซลบี 20 ต่ำกว่าดีเซลปกติ (บี 7) ที่อัตรา 5 บาทต่อลิตร จากเดิมที่มาตรการดังกล่าวจะสิ้นสุดอายุในวันที่ 31 กรกฎาคม ออกไปอีก 2 เดือน หรือสิ้นสุด 30 กันยายน 2562 เพื่อช่วยดูดซับน้ำมันปาล์มดิบ (CPO) และยกระดับราคาปาล์มสดให้ราคาเพิ่มขึ้น
การขยายเวลาต่ออายุให้ราคาไบโอดีเซลบี 20 มีราคาต่ำกว่าบี 7 ลิตรละ 5 บาทออกไปอีก 2 เดือนนี้ ทำให้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงต้องเข้ามาอุดหนุนราคาในส่วนนี้ที่ 4.50 บาทต่อลิตร ซึ่งนับตั้งแต่ได้เริ่มดำเนินมาตรการดังกล่าวเมื่อเดือนกรกฎาคม 2561 ภายใต้ส่วนต่างราคาจากระดับ 3 บาทต่อลิตรและขยายเป็น 5 บาทต่อลิตร และจะไปสิ้นสุดมาตรการในเดือนกันยายน 2562 กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงต้องอุดหนุนเงินรวมทั้งสิ้น 2,781 ล้านบาท
กระนั้นก็ดี การแก้ปัญหาน้ำมันปาล์มราคาตกต่ำ ด้วยมาตรการกระตุ้นการใช้ไบโอดีเซลบี 20 ของรัฐบาลในครั้งนี้ได้รับการเน้นย้ำว่าเป็นเพียงมาตรการระยะสั้น โดยแผนระยะยาวในการแก้ไขปาล์มราคาตกต่ำได้มอบหมายให้กรมธุรกิจพลังงาน (ธพ.) ไปศึกษาทั้งระบบว่าจะใช้กลไกส่งเสริมการใช้น้ำมันปาล์มผ่านบี 7 บี 10 และบี 20 อย่างไรให้เหมาะสมภายใน 15 วัน จากนั้นจะมีการหารือร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งกระทรวงเกษตรฯ อุตสาหกรรม พาณิชย์ เพื่อร่วมวางแนวทางยกระดับราคาปาล์มแบบยั่งยืน ขณะที่การนำ CPO ไปเป็นเชื้อเพลิงในการผลิตกระแสไฟฟ้าก็เป็นอีกมาตรการหนึ่งในการแก้ไขราคาปาล์มระยะสั้นเท่านั้น
มาตรการว่าด้วยการพยุงราคาจำหน่ายน้ำมันปาล์มเพื่อให้สอดคล้องกับต้นทุนและผลกระทบด้านราคาผลปาล์มที่เกษตรกรจำหน่ายได้ในช่วงที่ผ่านมาของรัฐ ดำเนินไปทั้งการให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตรับซื้อน้ำมันปาล์มดิบ เพื่อใช้ผลิตกระแสไฟฟ้า หรือการส่งเสริมให้มีการใช้ไบโอดีเซลบี 20 และ บี 100 เพิ่มขึ้น ตั้งอยู่บนสมมุติฐานที่ว่าหากสามารถดูดซับปริมาณน้ำมันปาล์มในตลาดออกไปได้ เกษตรกรน่าจะจำหน่ายผลปาล์มได้ในราคาที่เพิ่มสูงขึ้น
ข้อเท็จจริงที่น่าสนใจ สำหรับห่วงโซ่อุปทานในอุตสาหกรรมปาล์ม เริ่มจากเกษตรกรผู้ปลูกปาล์ม ขายผลผลิตปาล์ม หรือที่เรียกว่าปาล์มน้ำมันทะลาย จากนั้นโรงสกัดน้ำมันปาล์มจะสกัดน้ำมันออกมาเป็นน้ำมันเมล็ดในปาล์ม และน้ำมันปาล์มดิบ ก่อนที่จะขายต่อไปยังโรงกลั่นน้ำมันปาล์ม น้ำมันปาล์มดิบที่ผ่านกระบวนการผลิตส่วนหนึ่งออกมาเป็นกรดไขมันปาล์ม ซึ่งนำไปใช้ในอุตสาหกรรมต่อเนื่อง ทั้งโรงงานไบโอดีเซล อุตสาหกรรมเคมี ขณะที่ส่วนหลักของน้ำมันปาล์มที่ผลิตได้จะเป็นน้ำมันปาล์มบริสุทธิ์ ทั้งไขปาล์มบริสุทธิ์และน้ำมันปาล์มโอเลอีน (Palm Olein)
ข้อมูลจากสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร ระบุว่าราคารับซื้อปาล์มน้ำมันทะลายเฉลี่ยทั้งปีทั่วประเทศอยู่ในระดับสูงสุดเมื่อปี 2554 ที่ระดับราคา 5.34 บาทต่อกิโลกรัมและมีบางช่วงสูงถึง 7-8 บาทต่อกิโลกรัมก่อนที่จะลดต่ำลงมาอยู่ในระดับเฉลี่ยที่ 4 บาทต่อกิโลกรัมและลดต่ำลงกว่า 2 บาทต่อกิโลกรัมในช่วงปีที่ผ่านมา ซึ่งทำให้เกษตรกรสวนปาล์มได้รับผลกระทบอย่างหนักเพราะรายได้หดหายไปกว่าครึ่ง และทำให้รัฐบาล คสช. พยายามดำเนินมาตรการเพื่อดูดซับปริมาณน้ำมันปาล์มที่มีอยู่ ทั้งการเร่งนำน้ำมันปาล์มดิบไปผลิตพลังงานทดแทน รวมถึงการเร่งส่งออกซึ่งต้องแข่งขันกับทั้งมาเลเซียและอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นผู้ส่งออกรายสำคัญของโลกอีกด้วย
แม้ว่าประเด็นว่าด้วยราคาและผลผลิตปาล์ม อาจจะดูไกลออกไปจากความรับผิดชอบ หากแต่การที่ สนธิรัตน์ สนธิจิรวงศ์ ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานได้ระบุถึงความเป็นไปของราคาปาล์ม ภายหลังการประชุมคณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน (กบง.) ครั้งล่าสุดที่ว่า การทำให้ราคาปาล์มอยู่ในระดับที่คุ้มกับต้นทุนของเกษตรกรต้องดูตลาดโลกด้วย แต่รัฐพยายามให้ราคาปาล์มทะลายอยู่ในระดับที่ไม่ต่ำกว่าราคา 2.50 บาทต่อกิโลกรัม ดูจะเป็นการส่งสัญญาณที่ทำให้เกษตรกรชาวสวนปาล์มพอจะมีความหวังขึ้นบ้าง
อย่างไรก็ดี วิบากกรรมของน้ำมันปาล์มดูจะยังไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในขอบเขตข้างต้นเท่านั้น หากแต่ด้วยกระแสการให้ความสำคัญต่อการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมกำลังเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งเป็นหนึ่งในกลุ่มผู้บริโภคหลักของโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังจากที่สหภาพยุโรป หรือ EU ได้ดำเนินมาตรการอย่างจริงจังเพื่อลดปัญหาโลกร้อน ซึ่งนับได้ว่าเป็นแนวทางที่ให้ความสำคัญกับความยั่งยืนหรือผลประโยชน์ระยะยาว และเป็นมาตรการที่ส่งผลกระทบต่อประเทศผู้ผลิตสินค้าโภคภัณฑ์อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยมีปาล์มน้ำมันเป็นหนึ่งในสินค้ากลุ่มดังกล่าว
ภายใต้กฎหมายสนับสนุนพลังงานหมุนเวียน หรือ Renewable Energy Directive (RED) ของ EU ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่ออุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันและอาจรวมถึงพืชอื่นๆ ทั้งอ้อยและข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ จากผลของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามพิธีสารเกียวโต โดยกำหนดเป้าหมายการใช้พลังงานหมุนเวียนที่ร้อยละ 20 ของการใช้พลังงานของ EU ภายในปี 2563 ซึ่งประเทศใน EU ต่างเพิ่มการใช้พลังงานหมุนเวียนได้ตามเป้าหมาย โดยทำได้ถึงร้อยละ 17.5 ในปี 2560
แต่เหรียญย่อมมีสองหน้า และอีกด้านของเหรียญจากการส่งเสริมพลังงานหมุนเวียนดังกล่าวได้ก่อให้เกิดผลลบที่คาดไม่ถึงต่อสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเพิ่มพื้นที่ปลูกพืชพลังงานทำให้เกิดการบุกรุกป่าและพื้นที่ชุ่มน้ำ ในช่วงที่ผ่านมา
ปาล์มน้ำมันกลายเป็นพืชหนึ่งที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมาย RED โดยสัดส่วนการใช้ปาล์มน้ำมันเพื่อผลิตไบโอดีเซลต่อการใช้น้ำมันปาล์มทั้งหมดของ EU เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 42 ในปี 2551 มาอยู่ที่ร้อยละ 54 ในปี 2561 แม้ราคาน้ำมันโลกในช่วงหลังจะลดลงมาก ขณะเดียวกันพื้นที่ให้ผลผลิตปาล์มน้ำมันทั่วโลกขยายตัวเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 52 ในช่วงเดียวกัน และเกือบทั้งหมดอยู่ในประเทศผู้ส่งออกหลัก ทั้งในอินโดนีเซีย มาเลเซีย และไทย ซึ่งในจำนวนนี้ถูกระบุว่าเป็นการบุกรุกป่าและพื้นที่ชุ่มน้ำถึงประมาณร้อยละ 42
การปรับปรุงเงื่อนไขและข้อกำหนดใน RED เมื่อปี 2561 ของ EU นอกจากจะเพิ่มเป้าหมายการใช้พลังงานหมุนเวียนเป็นร้อยละ 32 ภายในปี 2573 แล้ว ยังเกี่ยวเนื่องไปสู่การออกกฎหมายลำดับรองที่คาดว่าจะออกใช้ในปี 2562 โดยกำหนดให้พืชที่จะนับเป็นพลังงานหมุนเวียนต้องไม่อยู่ในกลุ่มที่มีความเสี่ยงสูงต่อการสร้างผลกระทบทางอ้อมต่อพื้นที่สะสมคาร์บอน หรือ High Indirect Land-use Change-risk (HILC)
พืชสำคัญที่อยู่ในกลุ่มนี้คือปาล์มน้ำมัน รวมถึงอ้อยและข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ก็อยู่ในกลุ่มเฝ้าระวังที่อาจจะอยู่ในกลุ่ม HILC แม้ว่ากฎหมายจะให้เวลาประเทศสมาชิกปรับตัวและไม่ได้จำกัดการนำเข้าหรือการใช้พืชในกลุ่ม HILC เพียงแต่ประเทศสมาชิกไม่สามารถนำพลังงานจากพืชดังกล่าวมานับในเป้าหมายได้ EU จึงเห็นว่ากฎหมายดังกล่าวไม่ได้เป็นการเลือกปฏิบัติโดยกีดกันการนำเข้าปาล์มน้ำมัน หลังจากที่อินโดนีเซียซึ่งเป็นผู้ส่งออกน้ำมันปาล์มรายใหญ่ร้องเรียนคัดค้าน
อุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันไทย ไม่ได้เผชิญกับแรงกดดันของ RED จากสหภาพยุโรปเท่านั้น หากแต่แนวโน้มการใช้รถยนต์พลังงานไฟฟ้า กระแสอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม และการลดการบริโภคไขมันอิ่มตัว ยังเป็นปัจจัยเสี่ยงและแรงกดดันด้านลบต่อราคาปาล์มน้ำมันในประเทศอย่างไม่อาจเลี่ยง
การสนับสนุนด้านราคาแก่ตลาดปาล์มน้ำมันอาจเป็นการส่งสัญญาณที่คลาดเคลื่อนให้กับเกษตรกรในการปลูกพืชเชิงเดี่ยว ทั้งที่สภาพการณ์รอบข้างเปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว สิ่งที่กลไกรัฐควรตระหนักจึงอยู่ที่การใช้เทคโนโลยีเพื่อช่วยลดต้นทุนการผลิต และลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ควบคู่กับการสนับสนุนให้ภาคเอกชนสามารถปฏิบัติตามมาตรฐานสินค้าใหม่ทั้งด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อมด้วย
บททดสอบว่าด้วยมาตรฐานใหม่ของสหภาพยุโรป ภายใต้ RED และข้อกำหนด HILC ที่กำลังท้าทายความเป็นไปของอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันในประเทศไทย อาจเป็นตัวอย่างที่ดีในการเรียนรู้ถึงการดำเนินนโยบายสาธารณะ ซึ่งไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในมิติใดมิติหนึ่ง หากแต่เป็นผลของกรอบโครงความคิดที่อุดมด้วยวิสัยทัศน์และยุทธศาสตร์ในการขับเคลื่อนอย่างเป็นระบบ และมีการประเมินผลของทางเลือกอย่างรอบด้าน
ความเป็นไปของปาล์มน้ำมัน อาจเป็นเพียงส่วนหนึ่งของภูเขาน้ำแข็งที่โผล่ส่วนยอดมาให้เห็น นอกเหนือจากหินโสโครกที่ยังแฝงตัวอยู่เบื้องล่างใต้ระดับผิวน้ำที่ปกคลุมข้อเท็จจริงของความเสี่ยงทางเศรษฐกิจที่สังคมไทยจะต้องเผชิญในอนาคต
