วันพุธ, สิงหาคม 23, 2017
Home > Cover Story > พ.ร.ก.แรงงานต่างด้าว 2560 ความล้มเหลวในการบริหารนโยบาย?

พ.ร.ก.แรงงานต่างด้าว 2560 ความล้มเหลวในการบริหารนโยบาย?

การประกาศใช้พระราชกำหนดการบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.2560 (พ.ร.ก.แรงงานต่างด้าว) เมื่อช่วงปลายเดือนมิถุนายนที่ผ่านมา นอกจากจะกลายเป็นประเด็นร้อน ที่ส่งผลสะเทือนต่อแวดวงธุรกิจ อุตสาหกรรมอย่างต่อเนื่องหลากหลายแล้ว กรณีดังกล่าวยังเป็นประหนึ่งภาพสะท้อนและตอกย้ำความล้มเหลวในการบริหารจัดการนโยบายสาธารณะที่รัฐบาลภายใต้การดูแลของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ผลิตซ้ำและละเลยที่จะเรียนรู้อีกด้วย

สถานการณ์ของแรงงานต่างด้าวภายหลังการประกาศบังคับใช้ พ.ร.ก.แรงงานต่างด้าว พ.ศ.2560 เมื่อวันที่ 23 มิถุนายน 2560 ติดตามมาด้วยความตื่นตระหนกและหวาดวิตกทั้งในส่วนของผู้ประกอบการและแรงงานต่างด้าว เนื่องเพราะในกฎหมายฉบับดังกล่าวระบุบทลงโทษในกรณีที่นายจ้างรับคนต่างด้าวทํางานที่ห้ามคนต่างด้าวทํา หรือรับคนต่างด้าวที่ไม่มีใบอนุญาตทำงานเข้าทํางาน มีโทษปรับตั้งแต่ 400,000-800,000 บาท ต่อคนต่างด้าวที่จ้าง 1 คน นายจ้างให้คนต่างด้าวทำงานไม่ตรงตามที่กำหนดไว้ในใบอนุญาตมีโทษปรับไม่เกิน 400,000 บาทต่อคนต่างด้าว 1 คน

ภาพของคลื่นแรงงานต่างด้าวที่ไหลบ่าเดินทางกลับประเทศบ้านเกิดตามแนวและจุดผ่านแดนไทยกับเพื่อนบ้านปรากฏให้เห็นทันทีเมื่อข่าวการบังคับใช้กฎหมายนี้เผยแพร่ออกไป และทำให้ภาคธุรกิจอุตสาหกรรมต้องขาดแคลนแรงงานฉับพลัน สร้างความสูญเสียทางเศรษฐกิจและความเชื่อมั่นในการประกอบกิจการไปโดยปริยาย

ความสูญเสียทางเศรษฐกิจและผลกระทบจากการบังคับใช้ พ.ร.ก.แรงงานต่างด้าวได้รับการประเมินว่าในกรณีที่กระทบน้อยที่สุดจะมีมูลค่าความเสียหายไม่ต่ำกว่า 1.24 หมื่นล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 0.08 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) และอาจขยายความเสียหายไปสู่ระดับปานกลางที่ร้อยละ 0.2 ของ GDP คิดเป็นมูลค่า 2.84 หมื่นล้านบาท หรือในกรณีกระทบรุนแรงจะส่งผลเสียหายเป็นมูลค่า 4.65 หมื่นล้านบาท หรือในระดับร้อยละ 0.3 ของ GDP เลยทีเดียว

ผลกระทบดังกล่าวเป็นการประเมินจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่สูญเสียไป โดยยังนับไม่รวมต้นทุนของผู้ประกอบการที่เพิ่มขึ้นจากการทำให้แรงงานต่างด้าวทำงานอย่างถูกต้อง ซึ่งกลุ่มธุรกิจที่ได้รับผลกระทบมากที่สุด คือกลุ่มเกษตรกรรม และกิจการต่อเนื่อง กลุ่มโรงแรม ภัตตาคาร และค้าขาย และกลุ่มก่อสร้าง ที่มีการจ้างแรงงานต่างด้าวรวมกันกว่าร้อยละ 65 ของแรงงานต่างด้าวทั้งหมด

การประเมินผลกระทบดังกล่าวทำให้หลายฝ่ายอาจตั้งข้อสังเกตว่า แรงงานต่างด้าวมีผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจไทยในระดับที่สูงมากเช่นนี้เชียวหรือ ซึ่งจากฐานข้อมูลและตัวเลขสถิติของกระทรวงแรงงานเมื่อช่วงปีที่ผ่านมา ระบุว่าประเทศไทยมีแรงงานต่างด้าวถูกกฎหมายรวมกว่า 1.5 ล้านคน และหากประเมินรวมไปถึงการจ้างงานแรงงานต่างด้าวผิดกฎหมายอาจมีตัวเลขสูงถึง 5-6 ล้านคน โดยส่วนมากอยู่ในภาคการผลิตอุตสาหกรรม แรงงานไร้ทักษะ และงานบางประเภทที่ปัจจุบันคนไทยไม่นิยมทำกัน ซึ่งรวมถึงงานภาคเกษตร งานประมง งานโรงงาน และภาคอุตสาหกรรมบริการท่องเที่ยว

ข้อมูลตัวเลขดังกล่าว ทำให้การออก พ.ร.ก.แรงงานต่างด้าวถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง เพราะประเทศไทยอยู่ในภาวะที่ขาดแคลนแรงงานมาระยะหนึ่งแล้ว ส่วนหนึ่งเนื่องเพราะว่าประเทศไทยมีอัตราการเกิดน้อย เรียกได้ว่าต่ำสุดในอาเซียน ขณะที่การออกกฎหมายจากมุมมองของกลไกรัฐตามลำพัง ทำให้การแก้ไขปัญหาแรงงานต่างด้าวครั้งนี้ส่งผลกระทบต่อภาคธุรกิจอุตสาหกรรมของประเทศอย่างไม่อาจเลี่ยง

ข้อเท็จจริงที่น่าสนใจจากการออก พ.ร.ก.แรงงานต่างด้าว ก็คือกลไกรัฐมีความตั้งใจและต้องการปราบปรามการค้ามนุษย์ และแรงงานผิดกฎหมายในประเทศไทย หลังจากที่สหรัฐอเมริกายังคงสถานะให้ไทยยังอยู่ในบัญชี “tier 2 ต้องจับตา” ขณะที่สหภาพยุโรปใช้มาตรฐาน IUU (Illegal, Unreported and Unregulated fishing) กดดันอุตสาหกรรมประมงและอาหารแปรรูป และตอบโต้ทางการค้า

แต่ประเด็นที่สำคัญไปกว่านั้นก็คือจังหวะเวลาในการออกกฎหมายบังคับใช้นี้ มีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องออกเป็นพระราชกำหนดที่มีบทบัญญัติรวม 145 มาตรา แทนที่จะเป็นพระราชบัญญัติที่มีความรอบคอบในการพิจารณาหรือไม่ ซึ่งดูเหมือนว่ากลไกรัฐจะไม่ได้คำนึงข้อเท็จจริงในประเด็นเหล่านี้ และทำให้การแถลงผลการประชุมเพื่อแก้ไขปัญหาแรงงานต่างด้าว เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ที่มีเนื้อหาหลักอยู่ที่การใช้มาตรา 44 เพื่อชะลอการบังคับใช้บทลงโทษใน 4 มาตราของ พ.ร.ก. แรงงานต่างด้าวออกไป 180 วัน โดยจะมีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 มกราคม 2561 กลายเป็นกรณีน่าขบขัน

วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ที่มีบทบาทเป็นเนติบริกรของรัฐบาล คสช. กล่าวอ้างถึงเหตุผลในการดำเนินการของภาครัฐได้น่าสนใจว่า “รัฐบาลต้องเร่งแก้ไขปัญหาแรงงานต่างด้าวเพื่อหลีกเลี่ยงการตอบโต้ทางการค้า ซึ่งการออกเป็นพระราชบัญญัติผ่านการพิจารณาอาจต้องใช้เวลานานถึง 6 เดือน จึงจำเป็นต้องออกเป็นพระราชกำหนด แต่เมื่อมีผลกระทบรุนแรง จึงต้องแก้ปัญหาเฉพาะหน้าด้วยการใช้มาตรา 44 เพื่อยืนยันว่าไทยมีนโยบายต่อต้านการค้ามนุษย์อย่างจริงจัง แต่ขณะเดียวกันก็มีความเป็นห่วงเศรษฐกิจภายในประเทศ จึงต้องช่วยเหลือเรื่องนี้”

ประเด็นที่น่าสนใจจากกรณี พ.ร.ก.แรงงานต่างด้าว และการใช้มาตรา 44 มาระงับการบังคับใช้กฎหมายนี้ ก็คือ นี่ไม่ใช่ครั้งแรกที่รัฐบาล คสช. ดำเนินการระงับคำสั่งหรือกฎหมายที่กลไกรัฐเองเป็นผู้เสนอ เพราะเพียงช่วง 2-3 เดือนก่อนหน้านี้ รัฐบาล คสช.ก็เคยระงับการบังคับใช้กฎหมายจราจร หลังจากที่มีเสียงวิพากษ์ว่าด้วยข้อกำหนดเกี่ยวกับรถยนต์กระบะแบบมีแคปมาครั้งหนึ่งแล้ว

สิ่งที่ คสช.และกลไกรัฐที่แวดล้อมอาจขาดความเข้าใจอยู่ที่กฎหมายเป็นเครื่องมือส่วนหนึ่งในการกำกับดูแลและหนุนนำให้นโยบายสาธารณะของรัฐ ที่มีความแตกต่างจากคำสั่งซ้ายหัน-ขวาหันในค่ายทหารอย่างไม่อาจเปรียบเทียบกันได้ การออกกฎหมายที่มีผลบังคับและกระทบกับผู้คนในวงกว้างจึงจำเป็นต้องมีสติปัญญาไตร่ตรองและความรอบคอบในการพิจารณามากกว่าการใช้มาตรา 44 มาคอยตามแก้ปัญหาเฉพาะหน้าจากความล้มเหลวในการบริหารจัดการนโยบายสาธารณะแบบที่ปราศจากสาระดังที่ปรากฏอยู่นี้

ทั้งนี้ มาตรการเพื่อลดผลกระทบกับผู้ประกอบการกำหนดไว้สามแนวทาง ประกอบด้วย มาตรการผ่อนคลายด้วยการให้แรงงานต่างด้าวที่ผิดกฎหมายกลับไปดำเนินการให้เข้าสู่ระบบอย่างถูกต้อง เป็นเวลาประมาณ 1-2 เดือน ข้อที่สองเปิดโอกาสให้นายจ้างมายื่นขอเปลี่ยนชื่อนายจ้างใหม่ได้ โดยจ่ายค่าธรรมเนียมเพียง 100 บาท เนื่องจากเดิมทีนายจ้างจะประสบปัญหาแรงงานต่างด้าวย้ายงาน แต่ชื่อยังติดกับนายจ้างคนเดิม อาจจะเกิดปัญหาได้ และข้อที่สามการลงนามความร่วมมือกับเมียนมา เพื่อลดขั้นตอนในกระบวนการเข้าสู่ระบบแรงงานที่ถูกกฎหมายซึ่งมีการเจรจาไปแล้วเมื่อปลายเดือนมิถุนายนที่ผ่านมา

แม้จะได้รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์ในวงกว้าง แต่ พ.ร.ก.แรงงานต่างด้าวใช่ว่าจะไม่มีข้อดีเสียเลย ประเด็นที่ถือเป็นจุดเด่นของ พ.ร.ก. ฉบับนี้ส่วนหนึ่งคือการมีกลไกกำหนดนโยบายระยะยาวผ่านกรรมการตามกฎหมาย มีกองทุนที่จะมาช่วยในเรื่องการจัดการ การคุ้มครองสิทธิแรงงาน มีบทลงโทษและกลไกที่ช่วยเหลือกรณีการถูกหลอกหรือละเมิดในเรื่องนำเข้าแรงงาน และมีบทลงโทษในเรื่องที่เสี่ยงต่อการค้ามนุษย์ด้านแรงงาน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการยึดเอกสาร หรือการหลอกลวงแรงงาน

แต่ประเด็นที่หนักหน่วงและอาจกลายเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้ผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมไทยบางส่วนอาจต้องล้มหายจากไป โดยเฉพาะอุตสาหกรรมอาหารแปรรูป สิ่งทอ ก่อสร้าง เครื่องหนัง และการเกษตร เพราะส่วนใหญ่ใช้แรงงานต่างด้าวเกือบทั้งสิ้น ยกเว้นอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ และมีเทคโนโลยีขั้นสูง ซึ่งมีน้อยในประเทศไทย

นอกเหนือจากการระงับบทบัญญัติใน พ.ร.ก. แรงงานต่างด้าวผ่านมาตรา 44 แล้ว สิ่งที่ต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่องและเป็นระบบก็คือการนำแรงงานต่างด้าวนอกระบบให้เข้าสู่ระบบทั้งหมด ซึ่งอาจต้องใช้เวลาผ่อนผันและเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการปรับตัวมากถึง 2-3 ปี

และนี่อาจเป็นกระบวนการพัฒนาภาคอุตสาหกรรมไทยไปสู่ ไทยแลนด์ 4.0 แต่นั่นหมายความว่ากลไกภาครัฐสามารถผลักตัวเองให้ออกจากกรอบความคิดเดิมๆ และมีกระบวนการเรียนรู้ที่แหลมคมมากกว่าการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเช่นนี้